Documento de Investigación — Tesis Doctoral de Fabiola Perales para obtener el grado de Doctora en Políticas Públicas.
“Un Estado no puede aspirar a la justicia social cuando el acceso a los derechos sociales de sus ciudadanos está plagado de procedimientos administrativos onerosos, interminables y traumáticos”.
(Perales, 2023, p. 1)
Resumen
Esta investigación se adentra al estudio de la implementación de las políticas públicas desde la perspectiva ciudadana para entender mejor los procesos de acceso a los derechos sociales. De manera específica se estudian las capacidades administrativas que tienen el poder de estructurar las cargas administrativas que soportan los ciudadanos en los diversos puntos de encuentro con el gobierno durante su proceso de acceso a programas sociales.
La carga administrativa se entiende como la “experiencia onerosa en la implementación de las políticas públicas” (Burden et al., 2012, p. 741); son los costos que soportan los ciudadanos en sus interacciones con el Estado (Moynihan et al., 2015). Las cargas administrativas se han definido en función de tres costos: los costos de aprendizaje, los costos psicológicos y los costos de cumplimiento (Moynihan et al., 2015). La carga administrativa puede utilizarse como un instrumento político para limitar implícita o explícitamente el acceso al Estado a diferentes grupos sociales (Nisar, 2018, p. 106) o a los grupos políticos contrarios al partido en el poder (Herd y Moynihan, 2019). Estudiar las experiencias de los ciudadanos es especialmente relevante para la investigación sobre la equidad social (Nisar, 2018, p. 104) y para explicar el éxito o el fracaso de la implementación de las políticas o programas públicos (Peeters, 2019).
La literatura de cargas administrativas ha señalado que las limitaciones en capacidad administrativa y de recursos son factores que contribuyen a la experiencia de la carga administrativa (Burden et al., 2012, p. 749; Heinrich, 2016; p. 8) impactan su construcción (Herd y Moynihan, 2019, p. 8) y pueden limitar la eficacia de los programas sociales (Heinrich y Brill, 2015, p. 277). Las capacidades administrativas limitadas pueden explicar las disfunciones burocráticas (Peeters, 2020, p. 75) y son referidas como una “fuente de debilidad institucional”, “para implementar lo que la ley formal dicta como resultado” (Peeters, 2019; Brinks et al, 2019), dificultando la creación de un “piso parejo” entre los miembros de una sociedad y obstaculizando la materialización de los derechos sociales ofertados por el Estado (Peeters, 2020, p. 75).
Si bien la literatura de cargas administrativas ha hecho amplias aportaciones para entender el origen, la naturaleza, los efectos y las variaciones de las cargas administrativas, estas explicaciones provienen de contextos con instituciones fuertes, dotadas de capacidades por encima de los niveles mínimos requeridos (Holland, 2016, p. 233). Sin embargo, es previsible que las explicaciones hasta hoy otorgadas reduzcan su poder explicativo en contextos en los que las instituciones pueden ser débiles y sus capacidades pueden estar en niveles inferiores a los necesarios (p. 233).
Por lo anterior, esta disertación presenta como pregunta central investigación, la siguiente: ¿cómo explican las capacidades administrativas la variación de la carga administrativa que soportan los ciudadanos en su punto de encuentro con el Estado? Con ella se busca ofrecer una nueva explicación teórica, la cual puede ser ampliamente plausible en contextos de debilidad institucional y en países del Sur Global.
La investigación que presenta esta tesis es de tipo cualitativo y explora la relación entre las cargas administrativas como variable dependiente y las capacidades administrativas como variable independiente. Los encuentros burocráticos (o interacciones Estado-ciudadanos) que constituyen el proceso de acceso al programa se conciben como los lugares en los que se estudia la relación entre estas dos variables. Esta investigación está insertada en un paradigma constructivista-interpretativista, a través del desarrollo de un Caso de Estudio comparado, de serie de tiempo transversal y de máxima diferencia, que estudia la implementación del Programa Federal de Tandas para el Bienestar en las entidades federativas de la Ciudad de México y el Estado de Hidalgo, durante los años 2019 y 2020.
Para el desarrollo del caso de estudio se utilizaron como métodos de recopilación de información revisiones de documentos oficiales y públicos y entrevistas semiestructuradas a profundidad a beneficiarios del programa y a burócratas de nivel de calle, conocidos como Servidores de la Nación. La selección de los entrevistados se realizó a través de un muestreo por conveniencia o intencionado, evitando seleccionar por características que impactaran la variable dependiente (carga administrativa). Asimismo, la cantidad de entrevistas a realizar se determinó de acuerdo con la saturación conceptual en las categorías de análisis. En total se realizaron 122 entrevistas que resultaron en cerca de 75 horas de grabación. El análisis de estos datos se desarrolló a través de las técnicas de análisis de contenido y triangulación, utilizando el programa Atlas. Ti.
El estudio del Programa de Tandas para el Bienestar es significativo para esta investigación porque permitió analizar las cargas administrativas en dos tipos de encuentros burocráticos de manera comparada: el encuentro burocrático tipo I, el cual es accionado por los ciudadanos y regularmente estudiado en las investigaciones de cargas administrativas y, el encuentro burocrático tipo II, el cual es accionado por el Estado, y presenta poca o nula atención en la literatura de cargas administrativas actualmente.
Asimismo, el programa es pertinente para el estudio de las variables de esta investigación, porque es un programa complejo en su diseño y requirió, tan solo para la implementación del proceso de acceso, la participación de múltiples autoridades federales y un ejército de cerca de 18 mil burócratas de nivel de calle del Gobierno Federal (servidores de la nación) en todo el país, de los cuales cerca de 2 mil pertenecieron a las entidades federativas del estudio.
Entre los principales hallazgos de la investigación se identificaron los siguientes:
1. Se encontró evidencia que algunas de las cargas pueden ser establecidas desde el diseño de la política y otras durante la implementación. La identificación de este origen permite intervenirlas en un momento temprano, previo a la emisión de la política, o bien, en los primeros meses de implementación.
2. Asimismo, se identificó que los encuentros burocráticos tienen aparejadas cargas inherentes, según el tipo de encuentro: tipo I, accionados por los ciudadanos vs tipo II, accionados por el estado.
3. Los encuentros burocráticos iniciados por el Estado (encuentros tipo II) a través de visitas domiciliarias podrían ser una forma de acercar el gobierno a los ciudadanos y hacer menos onerosa su interacción con el gobierno, en comparación con los encuentros burocráticos iniciados por los ciudadanos presencialmente (encuentros tipo I). Sin embargo, las interacciones tipo II no son la panacea para la reducción de las cargas administrativas, pues tienen el potencial de generar exclusión administrativa (Brodkin y Majmundar, 2010, p. 827; Jilke et al., 2018, p. 424) ante capacidades limitadas.
4. La investigación identificó que las capacidades administrativas tienen el poder de estructurar las cargas administrativas, esto es: los ciudadanos expuestos a capacidades administrativas en los niveles superiores a los requeridos pueden tener experiencias menos onerosas por la transferencia de la carga hacia el Estado y/o porque las cargas son evitadas al ciudadano; ello en comparación con aquellos ciudadanos que son expuestos a capacidades administrativas en niveles inferiores a los requeridos, a quienes esta circunstancia les impone nuevas cargas administrativas o bien les amplifica las existentes.
5. Entre las capacidades administrativas que tienen el poder de transferir o evitar cargas a los ciudadanos se identificaron las siguientes: (1) la capacidad de diseñar y regular la interacción Estado-ciudadanos de manera óptima entre intereses del estado e intereses de los ciudadanos; (2) la capacidad de crear y profesionalizar estructuras organizacionales a nivel de calle para otorgar asistencia personalizada a los ciudadanos; (3) la suficiencia de recursos gubernamentales para operar (4) la adopción de estrategias de comunicación gubernamental que informen de manera clara, directa, personalizada y transparente a los ciudadanos las reglas de los programas y (5) el uso de la discrecionalidad a nivel de calle, para guiar a los ciudadanos y ofrecer información completa a los ciudadanos. Estas capacidades fueron observadas en los encuentros tipo II.
6. Por otro lado, se identificó que la ausencia o limitaciones de capacidades crean nuevas cargas administrativas o amplifican las existentes. Las capacidades administrativas limitadas que tienen el poder de crear nuevas cargas se observaron principalmente en los encuentros tipo I. La capacidad limitada más onerosa en el estudio fue la habilidad limitada para equilibrar los intereses racionales y legítimos del Estado y los derechos constitucionales de los ciudadanos. En la siguiente tabla se muestran las capacidades limitadas que hacen más onerosa la experiencia de los ciudadanos para el acceso a sus derechos sociales.
7. Dado lo anterior, se identifica que las cargas administrativas son altamente sensibles a las presencia, ausencia o limitaciones de las capacidades administrativas requeridas en el punto de encuentro entre el Estado y los ciudadanos. Si están presentes de forma suficiente pueden hacer menos onerosa la experiencia de los ciudadanos, pero si no existen o son limitadas los ciudadanos experimentarán procesos más onerosos.
8. En este sentido, las administraciones públicas requieren capacidades administrativas adecuadas y suficientes para diseñar e implementar políticas y programas públicos con perspectiva ciudadana. Con ello se esperaría que se generen encuentros burocráticos con cargas administrativas mínimas y ad hoc al perfil de los sujetos beneficiarios, lo que facilitaría al ciudadano el acceso y la obtención de los beneficios y servicios públicos que las leyes les asignan, y aproximaría, en parte, la materialización de los derechos sociales desde el componente de accesibilidad.
9. Finalmente, desde un sentido práctico, esta investigación da la pauta para repensar y adicionar una nueva forma de evaluar los programa sociales y en general, el acceso a los derechos sociales. Colocando como elementos clave del análisis, las cargas administrativas que experimentan los ciudadanos en los encuentros burocráticos del programa y las capacidades administrativas —limitadas, presentes o ausentes— que estructuran esas cargas. En México, el CONEVAL, es un actor relevante para el diseño de las evaluaciones de programas sociales.
En conclusión, esta investigación muestra la importancia de estudiar los programas sociales desde una perspectiva ciudadana, enfocando en los puntos de encuentro entre el Estado y los ciudadanos y profundizando el estudio de las capacidades administrativas que influyen la estructuración de las cargas. Los tomadores de decisiones deben ser conscientes del tipo de intervención que diseñan, a fin de incrementar las posibilidades fácticas de materializar el acceso a los derechos sociales y hacer la experiencia de los ciudadanos gratificante de inicio a fin.
El texto completo de la tesis puede ser citado y consultado desde el Repositorio del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), tal como se muestra enseguida.
Perales Fernández, Fabiola Olivia. “Capacidades administrativas que estructuran las cargas administrativas en el acceso a derechos sociales”. Tesis doctoral. Centro de Investigación y Docencia Económicas, 2023. http://hdl.handle.net/11651/5491
