Escrito por Fabiola Perales
Doctora en Políticas Públicas y Especialista en Mejora Regulatoria
fabiola.perales@mejoresgobiernos.org
La política de mejora regulatoria inició en México en la década de los 90’s y se institucionalizó en el año 2000, a través de la inclusión del Título Tercero A “De la Mejora Regulatoria” en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Fue hasta Febrero de 2017 que el Estado Mexicano elevó a rango constitucional la Política de Mejora Regulatoria (artículo 25 Constitucional, último párrafo) y, en Mayo del 2018, emitió la Ley General de Mejora Regulatoria, que obliga a las entidades federativas y municipios a adoptar la política. La administración federal 2024-2030 será decisiva para hacer crecer la política o cambiarle el rostro de manera definitiva.
Este breve texto busca exponer y analizar las propuestas de campaña de las candidatas punteras a la presidencia de la República en México, en la elección de 2024; esto, con el fin de reflexionar sobre lo que México necesita en materia de mejora regulatoria. Para ello, primero expondré y contrastaré las ideas de políticas que presentan las alianzas partidistas y, posteriormente, haré algunas reflexiones sobre el deber ser de la Política, un breve status quo y, finalmente, desglosaré el listado de propuestas en las que México podría enfocarse durante la Administración 2024-2030, para mejorar el desempeño de esta política.
I. Propuestas de Campañas Presidenciales
De acuerdo con los documentos revisados de las campañas de las candidatas, en ambos casos, se identificaron propuestas en materia de mejora regulatoria. Mismas que se sintetizan en la siguiente tabla.
Tabla 1. Propuesta de campaña de candidatas a la Presidencia de la República, 2024
| Propuestas de la Alianza Fuerza y Corazón por México Ing. Bertha Xóchitl Gálvez Ruiz (PRI-PAN-PRD) |
Propuestas de la Alianza Sigamos Haciendo Historia Dra. Claudia Sheinbaum Pardo (Morena-PT-PVEM) |
| Documento Propuestas | Documento 100 pasos para la transformación |
| Apartado: Gobierno Eficiente | Apartado: Innovación Pública, Política Nacional de Simplificación y Digitalización |
| Problemática | Problemática |
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Cambio de orientación y diseño de la política nacional de mejora regulatoria:
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| Propuestas | Propuestas |
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| Documento de Mesa de Desregulación económica y Documento denominado “Propuestas, Xóchitl, candidata”. Disponible en: https://xochitlgalvez.com/propuestas/ | Documento 100 pasos para la transformación. Disponible en: https://claudiasheinbaumpardo.mx/wp-content/uploads/2024/03/CSP100.pdf |
Fuente: Elaboración propia
Enseguida se identifican algunas ideas respecto de lo bueno, lo malo y lo feo de las propuestas de campaña de ambas alianzas.
Lo bueno
- En ambas propuestas de gobierno se aborda el tema de Mejora Regulatoria. El tema está vigente y se considera relevante.
- En ambas propuestas de gobierno se apuesta a institucionalizar la política de gobierno digital, generando estándares respecto del diseño de trámites digitales, tales como: identidad digital, expediente electrónico de trámites, entre otros.
- Por primera vez se propone públicamente otorgar mayor autonomía al órgano encargado de la Mejora Regulatoria. La Alianza Fuerza y Corazón por México propone otorgar autonomía constitucional a la CONAMER.
No obstante, esta idea debe ser discutida ampliamente, porque más que buscar una autonomía constitucional de un solo órgano, debiera pensarse en: 1) obligar a los tres poderes de gobierno (ejecutivo, legislativo y judicial) y órganos autónomos, a generar sus propios sistemas de mejora regulatoria, bajo las lógicas institucionales y regulatorias de esos órganos; y 2) debería buscarse, sí, incrementar la autonomía de la CONAMER pasándola de un órgano desconcentrado de la Secretaría de Economía a un descentralizado con o sin cabeza de sector, una subsecretaría, una Secretaría, o una comisión que le reporte a la(el) Presidenta(e). Lo anterior, a fin de no afectar las autonomías de los otros órdenes de Gobierno. Es importante señalar que el trabajo de la CONAMER en sustantivo en materia regulatoria y es transversal, por lo que no tiene la misma lógica e impacto que los órganos autónomos existentes, de ahí que deba repensarse el modelo de autonomía que debiera buscarse.
Lo malo
- Los diagnósticos de problemática de ambos proyectos no son precisos.
- En el caso de la Alianza Fuerza y Corazón por México, el diagnóstico es general y no es preciso, por ejemplo, la dispersión de las disposiciones de los tres órdenes de gobierno es natural porque cada orden de gobierno es autónomo. No obstante, la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (CONAMER, antes COFEMER) lleva años trabajando, en el Catálogo Nacional de Trámites, Servicios y Regulaciones el cual busca integrar todas las regulaciones vigentes del país. Actualmente, ya existen avances, pero aún falta que las Entidades Federativas y municipios integren todas sus regulaciones a la plataforma, entre otras mejoras. Asimismo, esta Alianza señala que existe normatividad obsoleta en el país, sin embargo, no precisa de qué sectores se está hablando. Es decir, el diagnóstico de esta Alianza puede sonar plausible, pero no es puntual.
- Por otra parte, la Alianza Sigamos Haciendo Historia, diagnostica y sugiere un cambio en la orientación de la política. No obstante, este diagnóstico también es impreciso, porque la Política de Mejora Regulatoria no tiene sólo un enfoque empresarial. Más bien, el enfoque o el énfasis que se otorga a ciertos trabajos de la Comisión, podrían estar a discreción del Comisionado y/o del Secretario de Economía en turno.
- En ese sentido, es importante señalar que la Ley General de Mejora Regulatoria (LGMR), abraza tanto a los ciudadanos como a los empresarios. La Política de Mejora Regulatoria se ha caracterizado por poner en el centro de las decisiones gubernamentales a los ciudadanos. CONAMER, hace revisiones de todas las regulaciones federales, sin focalizarse exclusivamente en regulaciones empresariales. CONAMER y todas las comisiones estatales y municipales de Mejora Regulatoria están obligadas a revisar los trámites, previo a que las regulaciones que les dan fundamento sean emitidas, y también están obligadas a realizar las recomendaciones pertinentes a las dependencias, para mejorar el diseño de los trámites, sin distingo de si se dirigen a ciudadanos o a empresarios.
Adicionalmente, CONAMER, tiene como mandato revisar las reglas de operación de los programas sociales (Art. 77 de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria) y ahí también realiza observaciones precisas de los elementos de los trámites y como mejorarlos de acuerdo con el perfil del ciudadano. De hecho, CONAMER, realizó múltiples recomendaciones que no fueron consideradas, en los trámites de los programas sociales durante administración 2018-2024. Por ejemplo, en el Programa de Tandas para el Bienestar, la CONAMER reiteradamente observó en sus Dictámenes Regulatorios (2019, 2020, 2021, 2022, 2023) la omisión del plazo de respuesta, del plazo de prevención y del plazo para subsanar omisiones del trámite de solicitud del apoyo. En este trámite, la autoridad pudo tardar en responder, al menos durante los dos primeros años, alrededor de 6 meses en promedio (Perales, 2023). La colocación explícita de los plazos de respuesta es una perspectiva ciudadana, porque otorga a las personas la certeza jurídica de que la autoridad tiene un tiempo límite para resolver su solicitud. No omito señalar que, la falta de seguimiento de las recomendaciones de CONAMER por parte de las dependencias, en las reglas de operación de programas sociales, es quizás una constante, con ciertos grados, en todas las Administraciones Federales, porque los tiempos suelen ser muy cortos para emitir las Reglas de Operación de los Programas Sociales Federales.
- La Alianza Fuerza y Corazón por México limita el expediente electrónico solo para la actividad empresarial, cuando debiera considerarse para todos los tipos de trámites, incluso los trámites ciudadanos, como lo hace la Alianza Sigamos Haciendo Historia.
- La Alianza Sigamos Haciendo Historia incrementará las materias que se encontrarán excluidas de la Mejora Regulatoria. Dentro de las nuevas materias que busca excluir se encuentran: (1) los actos de voluntad imperativa del Estado, como decretos expropiatorios y de utilidad pública; y (2) los procedimientos de adquisiciones y contratación de obra pública (pre-bases, bases, licitaciones, invitaciones restringidas, convocatorias u homólogas). En ambos casos, estas exclusiones debieran ser analizadas a la luz de diversos lentes antes de ser excluidos de jure. Por ejemplo, la sinergia de la mejora regulatoria y las medidas de combate a la corrupción desde la revisión de los procedimientos de adquisiciones y contratación. O bien, a través del lente de los criterios ambientales, sociales y de gobernanza para los decretos de expropiación y de utilidad pública.
Lo feo
- La Alianza Sigamos Haciendo Historia busca cambiar el diseño de la política para que no se “merme la rectoría del Estado y la soberanía nacional, ni una herramienta que burocratice y frene las regulaciones necesarias para impulsar e implementar los grandes proyectos nacionales de desarrollo económico y social del país”. Por lo que es importante señalar lo siguiente:
- La política de Mejora Regulatoria es una política que disciplina a los agentes gubernamentales con el objeto de asegurar que estos actúan con y hacia el interés público, es decir, que no están siendo capturados por intereses intergubernamentales o empresariales. Hacer esto, podría ser contradictorio a su primer objetivo que es darle a la política un sentido más ciudadano. Porque entonces, los intereses que se priorizarán son los de las personas que se encuentran en el poder en ese momento. Sin que los proyectos regulatorios puedan discutirse ampliamente desde diversas perspectivas y enriquecerse y mejorarse con esas perspectivas.
- La Política de Mejora Regulatoria es una política de autodisciplina de los Gobiernos, que busca asegurar que las regulaciones se emitan con buen sentido económico y legal, es decir, que responden a facultades expresas que la Ley otorga a los entes gubernamentales para evitar arbitrariedades y que el diseño de esas regulaciones sea lo suficientemente bueno para asegurar que tiene beneficios superiores a los costos y el máximo beneficio para la sociedad.
- Todos los gobiernos han visto a la CONAMER como un obstáculo para emitir sus regulaciones, pero no hay nada más alejado de la realidad, porque el proceso de mejora regulatoria permite considerar las perspectivas de otros actores relevantes, y, si se hace bien, permite mejorar las regulaciones de malas redacciones, errores, omisiones, imprecisiones o diseños confusos o dañinos para la economía y/o para los ciudadanos.
- La Alianza Sigamos Haciendo Historia buscará emitir una nueva Ley General de Simplificación y Digitalización, aunque no señala si habrá de abrogar la LGMR, la descripción que hace de la nueva Ley General hace suponer que la LGMR sería abrogada. Esto no es bueno porque la simplificación y la digitalización son solo pequeñas partes de todo el concepto de la mejora regulatoria. El Estado mexicano tardó 18 años para llegar a esa ley. La propuesta de la Alianza Sigamos Haciendo Historia no la hace mejor, la cercena, la limita. Cambiar el nombre de la Ley a Simplificación y Digitalización reduce los objetivos de la Política, sin necesidad real alguna.
II. El deber ser de la Política de Mejora Regulatoria
De acuerdo con la OCDE (2021), la Política de Mejora Regulatoria “se refiere al conjunto de principios, normas, procedimientos e instituciones introducidos por el gobierno con el propósito expreso de desarrollar, administrar y revisar la regulación”.
El principal objetivo de la política de mejora regulatoria es asegurar la calidad de las regulaciones y de sus derivados, como son los trámites y servicios gubernamentales, las inspecciones y, en general, las medidas específicas de regulación, como esquemas tarifarios, clasificaciones regulatorias, o estándares de desempeño (i.e. normas oficiales mexicanas), entre otros.
En ese sentido, la mejora regulatoria, consiste en: (1) regular vacíos regulatorios o mercados emergentes, (2) desregular regulaciones ineficientes, excesivas, u obsoletas, y (3) simplificar medidas innecesarias, procedimientos complejos o sobre-regulados.
Las herramientas que la mejora regulatoria tiene para lograr estos objetivos son múltiples. Por mencionar algunas, se tienen las siguientes:
- la evaluación o análisis de impacto regulatorio (AIR) ex ante y ex post, y dentro de éstas, los análisis costo-beneficio o costo-efectividad;
- los ejercicios de simplificación administrativa;
- el modelo de costeo estándar para cuantificar las cargas administrativas;
- la consulta pública de los proyectos regulatorios;
- los mecanismos de cooperación regulatoria (como unificación regulatoria, la armonización regulatoria, la acuerdos de reconocimiento mutuo, los memorándums de entendimiento, o los acuerdos de equivalencia);
- la transparencia regulatoria, es decir, poner a disposición de los ciudadanos las medidas regulatoria vigentes (acervo o stock regulatorio) y aquellas que se encuentran en desarrollo (flujo regulatorio);
- las ventanillas únicas;
- los procesos de digitalización o trámites digitales (parcial o de punta a punta);
- los catálogos nacionales de información regulatoria, como el catálogo de trámites, regulaciones e inspecciones;
- la protesta ciudadana por trámites mal ejecutados:
- entre otras herramientas.
La CONAMER regularmente no ha sido bienvenida en las administraciones federales mexicanas, sin importar el color del partido que gobierne, y no lo es, porque su labor es cuestionar el trabajo regulatorio de las dependencias, es analizar y hacer que las dependencias analicen sus propuestas regulatorias a través de criterios jurídicos, técnicos o económicos, a fin de valorar la pertinencia de las medidas que toman.
Las comisiones de mejora regulatoria, u órganos de supervisión regulatoria (oversightbody) como los llama la OCDE, tienen como función principal el “obligar a los reguladores a demostrar y justificar la pertinencia de su regulación (potencial y existente), utilizando mecanismos de rendición de cuentas y evaluación” (Amo & Rodrigo, 2007, p. 4). La OCDE (2011) y Cordova-Novion & Jacobzone (2011) señalan que los órganos de supervisión regulatoria están a cargo de cuatro grandes tareas:
(1) Coordinación y supervisión: Establecer principios, normas, criterios y mecanismos de coordinación, para que los proyectos de regulación se preparen adecuadamente; supervisar el proceso de elaboración de normas; y ayudar a los responsables de la formulación de políticas en sus análisis basados en datos empíricos.
(2) Desafío y escrutinio: Cuestionar la calidad de las propuestas de regulación y de las regulaciones existentes.
(3) Formación, asesoramiento y asistencia técnica: Sensibilizar a servidores públicos sobre la necesidad de la calidad de las regulaciones; y ayudar a los reguladores a autoevaluar la calidad de su regulación.
(4) Defensa y promoción: Abogar y promover por una regulación de calidad o mejor regulación; y promover políticas de mejora regulatoria.
III. ¿Dónde estamos?
A mayo de 2024, México cuenta con una política explicita en el más alto nivel jurídico-legal y sólida en materia de mejora regulatoria, con 24 años de existencia formal. Cuenta con una Comisión Nacional y 32 comisiones estatales o áreas gubernamentales a cargo de la mejora regulatoria en las Entidades Federativas, así como con un conjunto de actores relevantes integrados en un Consejo Nacional y un Observatorio Nacional, entre otros órganos y herramientas de relevancia.
A pesar del trabajo de cientos de servidores públicos en años previos, la administración 2018-2024 mermó las capacidades y la reputación de la CONAMER, al hacerla ver como una “oficialía de partes” de las dependencias. CONAMER dejó de ser rigurosa en sus análisis en ciertos sectores, como el energético. Dejó de escuchar a los ciudadanos, como en los proyectos regulatorios del CONACYT en materia del sistema nacional de investigadores, en los que a pesar de los cientos de comentarios expuestos por las partes afectadas, ni el CONACYT ni la CONAMER los tomaron en cuenta.
No obstante, la CONAMER y la Política de Mejora Regulatoria subsisten y sin importar la Alianza política que resulte ganadora, se debe avanzar en la implementación a plenitud de la LGMR del 2018 y adecuar y mejorar aquello que haga falta.
IV. ¿Qué hace falta?
Con base en mi experiencia en el tema, por cerca de 16 años, ofrezco las siguientes propuestas.
Fuente: Elaboración propia
- Ampliar el alcance de la Política de Mejora Regulatoria como obligación del Poder Legislativo, Poder Judicial y los órganos autónomos, no para que un organismo autónomo los coordine, sino más bien para que, cada uno de esos poderes, cuente con la obligación de implementar medidas de mejora regulatoria en el ámbito de sus facultades y desde sus propias funciones regulatorias y lógicas institucionales.
- Incrementar la autonomía técnica y presupuestal de la CONAMER. Los años 2014 y 2018 son en los que más presupuesto ha tenido la Comisión, el cual fue de cerca de 86 millones de pesos (mdp) (CAF, 2020). Al 2022, la CONAMER ejerció un presupuesto de apenas 58 mdp (CONAMER, 2023). La CONAMER es un área técnica, que requiere un equipo de servidores públicos multidisciplinario y con altas capacidades para hacer el trabajo de oversitghbody. Reducir su presupuesto a la máxima expresión y sujetarlo a los intereses de los servidores públicos del Gobierno en turno, no abona a tener las capacidades para hacer lo que le mandata la Ley.
- La digitalización de trámites y servicios gubernamentales es una tarea aún no concluida. Por lo que las propuestas de ambas alianzas apuntan hacia el sentido correcto. No obstante, debemos estar conscientes de la brecha digital y de la pobreza digital —falta de conocimientos, habilidades, equipo y/o acceso a internet para navegar en la red (Barrantes, 2009)— que aún presentan muchos mexicanos. De acuerdo con el INEGI (2024), el 83.8% de las personas que viven en las áreas urbanas tienen acceso a internet, mientras que en el área rural este número cae al 63.7%. En ese sentido, la Alianza ganadora debe mantener enfoques de atención híbridos (Perales & Peeters, 2022) y ad hoc con el perfil del ciudadano al que se dirigen los trámites. Lo anterior, a efecto de suavizar la transición hacia la digitalización, y hacer este proceso más llevadero para los ciudadanos que no cuenten con los recursos digitales, sin generar cargas administrativas adicionales.
- Revisión de las herramientas de la Mejora Regulatoria para hacerlas más efectivas y Desarrollo de Modelo de Evaluación de los beneficios de la Política. Algunas de las herramientas actuales de mejora regulatoria fueron ajustadas o creadas entre los años 2010 y 2012. Por ejemplo, el Análisis de Impacto Regulatorio, el Manual de la AIR, el análisis de riesgo, el análisis de competencia, la calculadora del modelo de costeo estándar (hoy conocido como Simplifica), entre otros. En este sentido, es importante que la próxima administración federal, se dé a la tarea de revisar las herramientas a la luz de nuevos paradigmas de política pública como lo son: (1) la coherencia de las políticas públicas a fin de armonizar la emisión de regulaciones a los Objetivos de Desarrollo Sostenible; (2) el enfoque de cumplimiento de los criterios Ambientales, Sociales y de Gobernanza (ASG/ESG por sus siglas en inglés), en los casos que corresponda; (3) las herramientas de combate a la corrupción del Sistema Nacional Anticorrupción; y (4) el enfoque analítico de Cargas Administrativas, considerando tres tipos de costos: costos de cumplimiento, costos de aprendizaje y costos psicológicos (Moynihan, et al., 2015). Finalmente, es importante que desde CONAMER se diseñe un modelo que permita medir constantemente los beneficios de la política, de forma individual y agregada.
- Evaluar de manera sistemática la implementación y el desempeño de las regulaciones y trámites. Esto es, actualmente, la CONAMER y las comisiones estatales analizan, mayormente, de manera ex ante, trámites y regulaciones. Ello, a pesar de que ya se cuenta con la AIR ex post. En este sentido, es importante, avanzar hacia la evaluación de las medidas regulatorias y de los trámites con evaluaciones sistemáticas de su implementación (forma en la que se aplica) y desempeño (resultados), ello a fin de identificar fallos regulatorios o fallas de implementación, y hacer los ajustes necesarios en tiempo y forma.
- Revisar las inspecciones y verificaciones existentes en el país y diseñar modelos más eficientes y transparentes. Las inspecciones son necesarias principalmente para las medidas regulatorias que buscan atenuar o controlar riesgos, de ahí su importancia.
- Mejorar la supervisión y la calidad de información regulatoria de las plataformas que la CONAMER administra (o cualquier autoridad de mejora regulatoria estatal o municipal), como el Catálogo Nacional de Trámites y Servicios, y el Sistema del Análisis de Impacto Regulatorio.
- Desarrollar Estándares de Competencia Laborales en Mejora Regulatoria y planes de capacitación en la materia, para los servidores públicos de todas las entidades gubernamentales del país, y hacer extensivas esas capacitaciones a organizaciones no gubernamentales, universidades, cámaras empresariales, y ciudadanos en general, a fin de incrementar las capacidades en mejora regulatoria de todos los actores, en el país.
- Crear una Unidad de investigación aplicada en Mejora Regulatoria, al interior de la CONAMER, a fin de que esta pueda llevar a cabo investigaciones sociales de vanguardia que permitan evaluar los beneficios de la política y la eficacia de las herramientas, y hacer recomendaciones de política pública.
- Desarrollar una Metodología de Evaluación de Programas Sociales en materia de mejora regulatoria, con énfasis en cargas administrativas, en coordinación con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL).
Aún falta mucho por hacer, abandonar todo ahora, sería un despropósito. La Alianza política ganadora debe apostar fuerte a la Mejora Regulatoria si desea mejorar los indicadores de Estado de Derecho y si desea acercar el gobierno a la gente, porque “un Estado no puede aspirar a la justicia social cuando el acceso a los derechos sociales de sus ciudadanos está plagado de procedimientos administrativos onerosos, interminables y traumáticos” (Perales, 2023, p. 1) y no puede aspirar al desarrollo económico, cuando la principal tarea de sus empresarios es cumplir con trámites y regulaciones onerosas e innecesarias.
Referencias
Amo, P. & Rodrigo D (2007), Background document oversight bodies for regulatory reform. OCDE. Directorate for Public Governance and Territorial Development.
Barrantes, R. 2009. “Análisis de la demanda por TICs: ¿Qué es y cómo medir la pobreza digital?”, en Pobreza Digital, Perspectivas de América Latina y el Caribe. Disponible en: http://www.dirsi.net/files/02-Barrantes_esp_web_18set.pdf
CAF (2020). Agilizando el Estado en América Latina: la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria de México y sus estrategias de simplificación de trámites y mejora de las regulaciones. https://scioteca.caf.com/bitstream/handle/123456789/1632/Agilizando_el_Estado_en_America_Latina.pdf?sequence=1
CONAMER (2023) . Informe Anual de Desempeño 2022 – 2023. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/876002/Informe_Anual_de_Desempe_o_2023.pdf
Cordova-Novion, C. and S. Jacobzone (2011), “Strengthening the Institutional Setting for Regulatory Reform: The Experience from OECD Countries”, OECD Working Papers on Public Governance, No. 19, https://regulatoryreform.com/wp-content/uploads/2014/11/Strengthening-the-Institutional-Setting-for-Regulatory-Reform.pdf.
INEGI (2024). Estadísticas a propósito del Día Mundial del Internet. Comunicado de prensa núm. 299/24. 15 de mayo de 2024. https://inegi.org.mx/contenidos/saladeprensa/aproposito/2024/EAP_DMInternet.pdf
Moynihan, D., Herd, P., & Harvey, H. (2015). Administrative burden: Learning, psychological, and compliance costs in citizen-state interactions. Journal of Public Administration Research and Theory, 25(1), 43-69.
OECD (2011), Regulatory Policy and Governance: Supporting Economic Growth and Serving the Public Interest, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264116573-en
OECD, 2021. Recommendation of the Council for Agile Regulatory Governance to Harness Innovation, OECD/LEGAL/0464
Perales, Fabiola (2023) “Capacidades administrativas que estructuran las cargas administrativas en el acceso a derechos sociales”. Tesis doctoral. Centro de Investigación y Docencia Económicas. http://hdl.handle.net/11651/5491
Perales, F. & Peeters, R. (2022). “Administración Digital: Una asignatura pendiente del Estado Mexicano” (p. 87-112). En Meza, O. (2022) Un Mejor Estado: lecciones de la pandemia para administrar lo público. México: Tirant lo Blanch.
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