La Cultura de la Mejora Regulatoria

Para el desarrollo de este ciclo, la OCDE (2011) prevé la necesidad de cuatro componentes auxiliares, llamados “4´c”, estos son: consulta, coordinación, cooperación y comunicación.

•  La consulta pública “abierta y equilibrada” (OCDE, 2012) tiene por objeto “informar las necesidades legítimas de aquellos a quienes concierne y afecta(n)” (p. 8) las intervenciones gubernamentales de tipo regulatorio. Puede ser conducida durante todo el ciclo (p. 8).
• La coordinación de las acciones regulatorias y la cooperación de los agentes reguladores son elementos que permiten generar coherencia en el marco regulatorio. Coadyuvan a “evitar conflictos entre diferentes normas y favorece(n) la certeza jurídica de los regulados” (OCDE, 2016, p. 20).
• La comunicación de las obligaciones, costos y beneficios que genera la regulación es clave para favorecer su cumplimiento (OCDE, 2016, p. 20). Por ello, la aplicación de estrategias de comunicación es necesaria a lo largo del ciclo.

Estos cuatro componentes dan vida y dinamismo al ciclo de una regulación, y son claves para la mejora de los instrumentos regulatorios. Sin embargo, ninguna de las 4C´s asegura que una sociedad pueda adentrarse a completitud en esta forma de elaborar, analizar y reflexionar las regulaciones. Para lograr un compromiso social hacia esta forma de repensar el proceso regulatorio, es necesario que la sociedad conozca los valores que promueve la política de mejora regulatoria, entienda cómo funcionan las reglas del proceso de elaboración de regulaciones (inspiradas en este ciclo) desde este enfoque, y sea consciente de qué es lo que se puede esperar de estos procesos y qué no, y por qué es importante participar en ellos.

Ante esto, sería importante incluir un quinto componente al ciclo de gobernanza regulatoria, la quinta “C”: la cultura de mejora regulatoria. Este componente es difícil que pueda autocrearse con solo implementar la Política de Mejora Regulatoria, al igual que las otras 4C´s, es necesario desarrollarlo.

La cultura es un conjunto complejo de “conocimientos, creencias, arte, moral, leyes, costumbre, y cualquier otra capacidad y hábitos adquiridos por el hombre como miembro de la sociedad” (Tylor, 1871). Dicho de otra forma, la cultura es “un conjunto aprendido de tradiciones y estilos de vida, socialmente adquiridos, de los miembros de una sociedad, incluyendo sus modos pautados y repetitivos de pensar, sentir y actuar (es decir, su conducta)” (Harris et al, 1990, p. 4). La cultura “supone tanto un sistema compartido de respuestas como un diseño social de la conducta individual” (Marín, 1997, p. 68). De esta forma, “podemos hablar de cultura a partir del momento en que la interacción humana genera consensos tácitos o pautas de pensamiento y de acción que son adoptados por distintos miembros de la organización sin que medien decisiones o normas formales” (López & Sánchez, 2004, p. 8).

Por lo anterior, para asegurar que el enfoque de la mejora regulatoria sea adoptado en los procesos de emisión y revisión de regulaciones, es necesario promover, desarrollar y defender los conocimientos, valores, principios y reglas de ésta, tanto al interior como al exterior de las organizaciones públicas. Asimismo, para facilitar la creación de rasgos culturales (tales como: comportamientos, creencias o ideas[1]) sobre Mejora Regulatoria en una sociedad, sería importante que los rasgos: (1) se compartan socialmente, (2) se transmitan para hacerse perdurables, y (3) se aprendan (Marín, 1997, p. 68). Esto toda vez que “la cultura inicialmente no se tiene de manera innata, más bien se recibe por interacción y derivado de un proceso de socialización por otros que la poseen” (p. 69).

En este sentido, propongo que el ciclo de la gobernanza regulatoria considere la necesidad e importancia de desarrollar y promover la cultura de mejora regulatoria en todo el gobierno y en la sociedad en general.

Figura 2. Ciclo de Gobernanza Regulatoria, con inclusión de 5´c

Fuente: OECD, 2011, pág. 76, modificado.

Una cultura de mejora regulatoria adoptada por la administración pública y la sociedad de un país implicaría que se:

• Reconoce el valor público que genera la adopción e implementación de la Mejora Regulatoria. Para la sociedad “debe quedar demostrado que los resultados obtenidos compensan o justifican el costo del consumo privado y la libertad irrestricta a la que se renuncia para producir los resultados deseados” (Moore, 1995, 29). Esto puede observarse desde dos perspectivas, la primera, desde cada regulación, cuando los beneficios superan los costos que ésta impone, y la segunda, cuando los costos de interacción de las empresas y ciudadanos (tiempo, recursos y esfuerzo) con el gobierno durante el proceso de elaboración, revisión, monitoreo y evaluación de las regulaciones se compensan con los beneficios generados por el propio proceso de mejora regulatoria. Estos beneficios podrían traducirse, en contar con marcos regulatorios de calidad, eficientes, inteligentes, que representan el interés público y fortalecen el estado de derecho y el desarrollo económico.
• Prioriza en la elaboración y revisión de las regulaciones, los valores de la transparencia, la consulta pública, el diálogo público, el interés público, la cooperación técnica, la coherencia entre políticas, la simplificación administrativa, la mejora continua, la eficacia y la eficiencia de las regulaciones, la evaluación y rendición de cuentas, y la protesta ciudadana ante reglas excesivas, onerosas, e innecesarias.
• Establecen como principios básicos de la mejora regulatoria al menos los siguientes: “que las regulaciones deben generar beneficios superiores a los costos y el máximo beneficio para la sociedad”, y que el “proceso de mejora regulatoria debe operar bajo el principio de máxima publicidad, a menos que se compruebe que la publicidad anticipada del proyecto compromete los efectos de la regulación”.
• Eviten acciones como: la captura regulatoria, la simulación en la aplicación de las reglas del juego de la mejora regulatoria, la opacidad en los procesos de revisión regulatoria, los actos de corrupción como el soborno en la aplicación de las regulaciones, y la omisión de acción o negligencia en el proceso de mejora o en el proceso de aplicación de las regulaciones, principalmente.
• Coloque en el centro de la toma de decisiones públicas a los ciudadanos.
• Promueva y enseñe desde las aulas el entendimiento de los valores, principios y reglas de la mejora regulatoria.
• Entienda que la mejora regulatoria no es solo una tarea del órgano público encargado de esta, sino también es tarea de toda la sociedad mantenerla y fomentarla como disciplina de estudio y como política pública, a fin de reconfigurar la forma de pensar, elaborar y aplicar las regulaciones.
• Ejerzan los valores, principios y reglas de la mejora regulatoria en todos los órdenes de gobierno y en todos los órganos del Estado.

Sin el énfasis puesto en el desarrollo e impulso de una cultura de mejora regulatoria, los esfuerzos que realicen los países que decidan adoptar esta Política podrían ser limitados y podrían ser contrarrestados por la cultura imperante. De desconocerse o no entenderse las reglas del juego de la mejora regulatoria difícilmente la sociedad las hará exigibles en tribunales, de aquí la relevancia de incluir la quinta C al ciclo de la gobernanza regulatoria.

El caso de la Política de Mejora Regulatoria en México

No es la primera vez que la CONAMER sufre presiones políticas y es posible que tampoco sea la última. En el año 2010, la Comisión se vio en la necesidad de renovarse para evitar la amenaza (más creíble) de ser desaparecida. La transformación de la Comisión en el año 2010 vino desde adentro, ya que se entendía perfectamente por qué era importante mantener activa la Comisión y la política en México.

En el periodo 2010 al 2012, el rostro de la Comisión cambió. Con base en la experiencia internacional, tomando como referencia las recomendaciones de la OCDE y los trabajos realizados en Australia, Nueva Zelanda, Reino Unido, Holanda y Canadá se emprendieron y concretaron múltiples acciones que hoy son referencia internacional. Destacan las siguientes:

(1) se desarrolló la calculadora de impacto regulatorio que permitió tener un proceso de revisión diferenciado, creándose así la MIR de alto impacto y la MIR de impacto moderado;

(2) se emitió formalmente en el Diario Oficial de la Federación el Manual de la Manifestación de Impacto Regulatorio -MIR (aún vigente). Este Manual regula cada detalle del proceso de mejora regulatoria;

(3) se integraron al sistema de la MIR (también conocida como análisis de impacto regulatorio, AIR), los análisis regulatorios de competencia y de riesgos;

(4) se creó la MIR Ex post; 

(5) se propuso por primera ocasión una Agenda Común de Mejora Regulatoria para impulsar en las Entidades Federativas todas las herramientas de la mejora regulatoria y no solo las ventanillas únicas de atención;

(6) con la metodología de los Indicadores de Gestión Regulatoria de la OCDE (2009) se creó por primera vez un Indicador de mejora regulatoria para las entidades federativas, que hoy es base del Indicador Subnacional de Mejora Regulatoria del Observatorio Nacional de la materia;

(7) se inició el proyecto de medición de las cargas administrativas tomando como referencia el Modelo de Costeo Estándar (MCE) creado en Holanda y se logró la primera medición de carga administrativa a nivel federal;

(8) se iniciaron los trabajos de cooperación técnica con los países latinoamericanos; y

(9) se impulsó la capacitación de los servidores públicos de la Comisión y de los ciudadanos a través del desarrollo de los Diplomados sobre regulación, los cuales fueron en línea, gratuitos y de libre acceso.

Ninguna de estas acciones fue fácil, pero todas y todos los que ahí coincidimos en ese momento, entendimos el mensaje: estábamos convocados a transformar el sistema de mejora regulatoria en México y a colocarlo en una posición menos vulnerable que la que en ese entonces se encontraba. La opción elegida fue proporcionarle valor público a la labor de la Comisión y que ésta pudiera dar muestras de hacer realidad su mandato “garantizar que las regulaciones generan beneficios superiores a los costos y el máximo beneficio para la sociedad”. Las reformas legales para la solidez del sistema tuvieron que esperar.

Así, la CONAMER del 2020 no es la misma COFEMER del 2010. Hoy la Mejora Regulatoria tiene rango constitucional. Muchas de las reglas del proceso fueron plasmadas en la Ley General que se emitió en 2018. El máximo órgano de dirección de la política es el Consejo Nacional, integrado por Gobernadores, Presidentes de Cámaras Empresariales Nacionales, Secretarios de Estado y Asociaciones de la Sociedad Civil. Asimismo, la CONAMER cuenta con un órgano auxiliar, el Observatorio Nacional de Mejora Regulatoria, en el que sus integrantes tienen la obligación legal y moral de señalar e invitar al orden y la concordia cuando los procesos de revisión se desvíen de su deber ser.

Hoy la sociedad mexicana entiende y ha conocido el valor público que genera la CONAMER: regulaciones más simples y de calidad, así como procesos de revisión transparentes. Por ello, la defensa de los valores, principios y reglas de la mejora regulatoria podrían venir en este 2020 desde la sociedad y de los actores políticos que participan en el Sistema Nacional de Mejora Regulatoria.

Un sistema con una tradición de 31 años de trabajo como el que hemos construido en México permite que las medidas regulatorias que contravengan los valores, principios y reglas de la mejora regulatoria puedan ser judicializadas. Es decir, que los interesados o afectados por procesos de mejora regulatoria mal llevados, pueden hacer valer lo que a su derecho convenga ante tribunales. Por otra parte, nuestro sistema incluye Capítulos de Mejora Regulatoria en tratados comerciales. La Alianza del Pacífico en su capítulo 15 Bis y el Tratado de Libre comercio entre Estados Unidos, México y Canadá (T-MEC) en su capítulo 28 abordan las “Mejores Prácticas Regulatorias” que se comprometen a cumplir los países firmantes. Estos mecanismos de cooperación internacional refuerzan y dan garantía de lo que el Estado mexicano debe cumplir y hacer cumplir.

Los sucesos entre la Comisión y el sector energético en el 2020, hace posible y creíble que los servidores públicos de la CONAMER no tengan hoy la posibilidad de impulsar en su máxima expresión, como en el 2010, el valor público que la Comisión está obligada a otorgar. Sin embargo, el andamiaje institucional que hoy configura la política de mejora regulatoria permitiría que la sociedad civil, el sector privado y el poder judicial pudieran ser los garantes de los valores, principios y reglas de la mejora regulatoria. Esta circunstancia podría ser una oportunidad para “democratizar la política” y acelerar los procesos de aprendizaje colectivo en todos los niveles y sectores de la sociedad, para que los individuos y las empresas puedan exigir el cumplimiento de las reglas del juego en la elaboración y revisión de las regulaciones y con ello fortalecer la cultura de mejora de la regulación.

Conclusión

Derivado de los múltiples intereses y perspectivas que aborda la aplicación de la política de mejora regulatoria es posible que los órganos de supervisión regulatoria [como la CONAMER en México, la Office of Information and Regulatory Affairs(OIRA) en Estado Unidos, la Office of Best Practice Regulation (OBPR) en Australia o el Organismo de Mejora Regulatoria (OMR) en El Salvador] a cargo de ésta se enfrenten constantemente a presiones políticas internas y externas. La naturaleza de estos órganos reside en ser mediadores entre los órganos reguladores y los ciudadanos y empresas. Una forma de fortalecer la aplicación de los valores, principios y reglas de la política de mejora regulatoria es desarrollando una cultura de mejora regulatoria tanto a nivel organizacional en el sector público, como a nivel sociedad, en todos los sectores económicos y sociales de ésta.

Incluir la cultura de mejora regulatoria al ciclo de gobernanza regulatoria permitiría que los países hagan énfasis tanto en el desarrollo de las reglas de la política de mejora regulatoria, como en buscar incidir en la forma (hábitos, costumbres y reglas sociales) en la que se piensa y aplican las regulaciones a nivel sociedad.

Derivado de su contexto político, hoy México tiene la oportunidad de continuar desarrollando la política de mejora regulatoria promoviendo la cultura de la mejora regulatoria desde la sociedad civil, la iniciativa privada y el poder judicial. Coordinar acciones que hagan cumplir al Gobierno de México y a los gobiernos locales las reglas de esta política abonaría a consolidar el sistema y a incrementar la cultura de la mejora regulatoria en sí misma.

Por otra parte, una asignatura pendiente en México es la promoción de la cultura de mejora regulatoria desde las universidades y centros de investigación. Escasas son las universidades que incluyen programas de estudio o materias relacionadas con ésta. Para continuar avanzando en el desarrollo de la política y la teorización de la mejora regulatoria como disciplina, sería importante que las universidades incluyeran en sus programas de estudio materias relacionadas con las herramientas de la mejora regulatoria o bien materias específicas que aborden el tema. Asimismo, podrían desarrollar programas de extensión universitaria, como diplomados o cursos, que desarrollen las habilidades y capacidades de los profesionistas del gobierno y de los sectores privado y social. Los centros de investigación podrían incorporar en sus prioridades una mirada teórica sobre la mejora regulatoria e insertarse en los debates que ya se tienen a nivel internacional.

Finalmente, para los países de América de Latina y el Caribe que inician la construcción de su sistema de mejora regulatoria, valdría la pena sugerir que a la par del diseño e implementación de la política puedan enfocar, procurar y promover el cambio cultural hacia la mejora regulatoria.

Para conocer tu nivel de cultura de mejora regulatoria, da clic aquí y responde seis breves preguntas: https://es.surveymonkey.com/r/GDKHGWK

  Referencias

Harris, M., Bordoy, V., Revuelta, F., & Velasco, H. M. (1990). Antropología cultural. Madrid: Alianza editorial.

López J., & Sánchez, M. R. (2004). La cultura institucional. Organización y gestión de centros educativos.

Marín, L. (1997). La comunicación en la empresa y en las organizaciones. Bosch Casa Editorial, Barcelona España.

Moore, M. H. (1995). Creating public value: Strategic management in government. Harvard university press.

OECD (2009). Indicators of regulatory management systems, 2009 Report. OECD Publishing. https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/44294427.pdf

OECD (2011). Regulatory Policy and Governance: Supporting Economic Growth and Serving the Public Interest, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264116573-en

OECD (2012), Recomendación del Consejo sobre Política y Gobernanza Regulatoria, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264209046-es.

OECD (2016). El abc de la mejora regulatoria para las entidades federativas y los municipios: Guía práctica para funcionarios, empresarios y ciudadanos. OECD Publishing. http://www.oecd.org/regreform/regulatory-policy/mexico.htm

Tylor, E. B. (1871). Primitive culture; Part 1: The origins of culture. London: Murray.

Notas:

[1] Revisado el 2 de agosto del 2020 en la dirección electrónica: https://encyclopaedia.herdereditorial.com/wiki/Rasgo_cultural

Como citar este artículo:

Perales-Fernández, F. (2020). La Cultura de Mejora Regulatoria. Blog de Mejores Gobiernos. www.mejoresgobiernos.org