Cómo su Ayuntamiento puede “municipalizar” la instrumentación de la Ley General de Mejora Regulatoria

Artículo Anecdótico y de Propuesta

Síntesis

El presente artículo esta dirigido a todos aquellos que participan o inciden en la posibilidad de implementar con éxito la política pública de Mejora Regulatoria en los gobiernos municipales. Su contenido es fruto del análisis de diversas fuentes, pero también se basa en mi percepción y experiencia personal como titular de la autoridad estatal de Mejora Regulatoria en el Estado de Guanajuato, México.

Sin ser abogado, pero aprendiendo de colegas y excolaboradores que, sí lo son, este artículo es también fruto de una interpretación sencilla y práctica al marco jurídico constitucional y legal en el ámbito nacional en la materia, recordando que al entrar en vigor la Ley General de Mejora Regulatoria obligó a los tres órdenes de gobierno, incluido el municipal, a dar cabal cumplimiento a los preceptos ahí contenidos.

Mi artículo, de forma simple y franca, pretende dar mayor claridad a la observancia y ejecución de las herramientas de la Ley General en el ámbito municipal, aportando adicionalmente al final, la solución de raíz, que está al alcance de los Ayuntamientos, a las omisiones y errores de la Ley General de Mejora Regulatoria. En sus apartados revisaremos el nacimiento de la Ley General enmarcada en la reforma constitucional previa; señalaremos los errores y omisiones de esta Ley desde la óptica municipal; distinguiremos entre las herramientas que pueden aplicarse sin contratiempos y aquellas en las que los municipios tendrán que superar obstáculos para su instrumentación. Al final del artículo, presentaré “una luz al final del túnel” mostrando cómo está en las manos del propio Ayuntamiento, subsanar y superar las limitaciones de la Ley en cuanto a lo municipal, para que en sus gobiernos se implemente con éxito esta política pública, cumpliendo el marco legal nacional.

Génesis de la Ley General de Mejora Regulatoria

Este apartado no pretende ser un recuento histórico, sino compartir los sucesos desde mi percepción y experiencia muy personal cuando fungí como titular de la Autoridad estatal de Mejora Regulatoria en el Estado de Guanajuato.

El 3 de febrero de 2017 se nos dio a conocer a través de nuestros enlaces de la coordinación de estados y municipios en la COFEMER[1] que se aprobaron cuatro reformas constitucionales en materia de Justica Cívica, siendo una de ellas sobre Mejora Regulatoria (las cuales fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación (DOF), el día 5 de febrero de ese mismo año); creando la obligación de aplicar la Mejora Regulatoria en todos los niveles de gobierno. En los artículos transitorios se estableció para el Congreso de la Unión un plazo máximo de 6 meses para expedir una Ley General de Mejora Regulatoria. La publicación de la modificación puede consultarse en https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5470987&fecha=05/02/2017.

Una primera anécdota: representantes estatales acudimos convocados por la entonces, COFEMER, a un desayuno de trabajo con la Comisión de Comercio y Fomento Industrial de la Cámara de Senadores, a invitación de su presidente el Senador Héctor Larios Córdova. No recuerdo qué nos ofrecieron de desayunar, pero si recuerdo que fuimos escuchados por varios senadores integrantes de la Comisión. Al “abrirnos” el micrófono, tuve una sola intervención, durante la que expresé mi preocupación de legislar con el mismo rasero a los gobiernos municipales, ya que este orden de gobierno cuenta con menor estructura orgánica y recursos fiscales.

En ese evento nos enteramos de que, el Senador Presidente Héctor Larios, ya contaba con su iniciativa — ante la sorpresa de altos liderazgos de la COFEMER pues era muy parecida a la que ellos venían construyendo con la Consejería Jurídica del Presidente desde tiempo atrás—.  Al finalizar, los asistentes nos retiramos optimistas de que la Ley General podría salir a la luz en unos cuantos meses. Posteriormente, en junio de 2017, el Senador Larios presentó ante el pleno de la Cámara, la iniciativa de Ley General de Mejora Regulatoria, recordando en tribuna a sus compañeros senadores que había un plazo legal que cumplir.

Al parecer, en el Poder Ejecutivo Federal no estuvieron del todo conformes con que la iniciativa no proviniera del propio Presidente de la República. Nos enteramos de un “estira y afloja” para contar con la Iniciativa del Presidente, donde los debates internos más apasionados en la Administración Pública Federal, al parecer, fueron con una Secretaría de Estado ¿cuál cree usted, amable lector?, con la propia Secretaría de Economía.

La iniciativa del Titular del Poder Ejecutivo Federal quedo lista y fue presentada, pero no en la misma Cámara a la que pertenecía el Sen. Héctor Larios, sino en la Cámara de Diputados. En esta fue turnada únicamente a la Comisión de Economía, que en ese momento era presidida por el Dip. Jorge Dávila Flores, exlíder empresarial en la Conferencia Patronal de la República Mexicana, COPARMEX.

Una segunda anécdota, a principios de 2018, fue que la citada Comisión en la Cámara de Diputados organizó un “gran” foro de consulta, donde hay que reconocer que “hubo casa llena” y a la cual por supuesto asistimos nuevamente en representación del estado de Guanajuato. Algunas ponencias fueron francamente “para olvidar”, pero otras, como la de la Consejera Presidente de la Comisión Federal de Competencia, COFECE, la Mtra. Alejandra Palacios Prieto, fue excepcionalmente crítica a la iniciativa. Afortunadamente, por esta y otras exposiciones, mi compañero abogado Pepe Ibarra y yo, nos mantuvimos despiertos y atentos, aunque a nuestro pesar en esa ocasión no ofrecieron desayuno.

Poco tiempo después, la iniciativa fue aprobada en la Cámara de Origen (diputados) y turnada a la Cámara de Senadores, donde nuevamente nos sentimos optimistas de que pasaría con la misma eficiencia y celeridad para ser aprobada y emitida la tan esperada Ley General de Mejora Regulatoria, cuyo plazo del transitorio por supuesto ya estaba más que vencido. Pero para nuestra sorpresa, en la Cámara de Senadores no fue turnada solo a la Comisión de Comercio y Fomento Industrial presidida por el Sen. Larios, sino a otras dos comisiones, siendo una de ellas la de Energía. Aprobada ya en las otras dos comisiones, dilató mucho tiempo en esta última.

De hecho, después de mucho análisis (supongo), fue aprobada hasta la última reunión de la Comisión de Energía y, por ende, en la última sesión del Pleno, y también del último periodo ordinario del Senado; conocedores que a partir del 1 de septiembre ya no sería la misma Legislatura. Fue así que, hasta el 25 de abril del 2018 (por fin), la iniciativa presidencial en cuestión fue aprobada en la Cámara revisora. Este acontecimiento histórico en materia de Mejora Regulatoria no fue exento de suspenso, pues como mencioné, fue hasta el último “inning de la novena entrada” (haciendo la analogía con un partido de béisbol), lo que tuvo en alto nivel de estrés a los altos mandos de la hoy CONAMER y de la Consejería Jurídica.

Finalmente, en el marco de la 40ava. Conferencia Nacional en la materia, en un hotel de lujo color rosa en la colonia Anzures en la ciudad de México, la Ley General de Mejora Regulatoria con “bombo y platillo” fue promulgada y publicada por el entonces titular del Poder Ejecutivo Federal, el “no menos histórico” 18 de mayo de 2018.

El video del evento protocolario puede verse en publicación de la revista Expansión, en la liga https://expansion.mx/nacional/2018/05/18/pena-nieto-promulga-ley-que-agiliza-tramites-gubernamentales.

Igualmente, para revisarla completa, la publicación de la Ley General puede accederse en https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5523172&fecha=18/05/2018.

Este nuevo marco legal en mejora regulatoria de alcance nacional, en mi opinión fue “un piso” muy alto para los gobiernos locales en las entidades federativas y no se diga en los municipios. Cierro este apartado recordando un párrafo de mi intervención en el desayuno con la Comisión en Cámara de Senadores: “los gobiernos municipales deben cumplir sus nuevas obligaciones con su poco estructura y recursos fiscales, con o sin algún apoyo de las Autoridades de Mejora Regulatoria Federal y/o Estatal correspondiente”.

Errores y omisiones de la Ley General desde la visión municipal

La primera imprecisión que impacta en el resto de la Ley General es sobre quién o quiénes son los sujetos obligados en el orden municipal. En el Artículo 3, que es su glosario de términos, fracción XIX, primer párrafo, dice: “Sujeto Obligado: La Administración Pública Federal y sus respectivos homólogos de las entidades federativas, los municipios o alcaldías y sus dependencias y entidades, la Procuraduría General de la República y las procuradurías o fiscalías locales”.

Los municipios o alcaldías son un ente jurídico que se compone de territorio, población y gobierno, siendo este último ejercido por el ayuntamiento de acuerdo con la Constitución; por lo que en la interpretación es imposible puntualizar con claridad quien será el sujeto obligado en el orden de gobierno municipal: el ayuntamiento, o las dependencias y entidades de la administración pública municipal. Ello genera por ende imprecisiones adicionales en la implementación del sistema, operación de los consejos y la instrumentación de las herramientas, en el ámbito municipal.

A diferencia de los otros dos órdenes de gobierno, la separación de poderes entre ejecutivo y legislativo en dos entes completamente independientes y autónomos, como tal, no existe en el municipio. En el ayuntamiento recaen atribuciones y obligaciones ejecutivas como por ejemplo el presupuesto, pero también regulatorias (propiamente legislativas en su jurisdicción y competencia); sin embargo, quien lleva la conducción de la Administración Pública Municipal (sus dependencias y entidades), es la Presidenta o el Presidente Municipal.

La segunda imprecisión, se encuentra en el Artículo 12 que señala que “Los titulares de las Autoridades de Mejora Regulatoria serán designados por los titulares de los poderes ejecutivos de su respectivo orden de gobierno, con nivel de subsecretario, oficial mayor o equivalente”.

Sobre quién específicamente lo designa, si por el titular del poder ejecutivo municipal interpretamos que es quien preside el ayuntamiento o interpretamos que es por quien lidera la Administración Pública Municipal: ahí no existe problema, pues en ambos casos es la Presidenta o el Presidente Municipal. No obstante, cabe hacer notar que siempre pudiera tener más peso político y administrativo, si dicho nombramiento proviene o es avalado por un acuerdo del pleno del ayuntamiento.

La complejidad en este artículo está más bien en “traducir” o “tropicalizar” lo que el legislador trató de connotar en el nombramiento como “subsecretario o equivalente”, y mayor imprecisión cuando algunas administraciones municipales cuentan con una oficialía mayor entre sus dependencias centralizadas, entonces la necesidad de interpretación en lo municipal es aún más compleja ¿se designaría al titular de esta o al “segundo al mando” de cualquiera de las demás dependencias?

La tercera imprecisión surge en el artículo 13 que señala “Los titulares de los Sujetos Obligados designarán a un servidor público con nivel de subsecretario u oficial mayor como responsable oficial de mejora regulatoria para coordinar, articular y vigilar el cumplimiento de la política de mejora regulatoria y la Estrategia al interior de cada Sujeto Obligado…En caso de que el Sujeto Obligado no cuente con servidores públicos de dicho nivel, deberá ser un servidor público que tenga un nivel jerárquico inmediato inferior al del titular”.  Aquí, persiste la imprecisión del Artículo 3, sobre quién es o son los sujetos obligados en el ámbito municipal.

Como apreciará, amable lector, en este apartado quise dejar explícito cómo, incluso en el tema de los “quienes” en el ámbito municipal, la Ley General adoleció de diferenciar y aclarar el tratamiento legal en el caso de los municipios o alcaldías, que tienen un diseño institucional muy diferente.

Herramientas aplicables sin contratiempos en el orden municipal

Adelanto que lamentablemente este apartado quedó bastante corto, pues son más las herramientas de la Ley General no aplicables de forma clara y asequible en el ámbito municipal.

Los gobiernos y administraciones públicas municipales han podido y pueden, sin complejidades o necesidad de interpretaciones, aplicar solo dos herramientas de la Ley General. Estas son:

1. El Catálogo de Regulaciones, Trámites y Servicios, incluidos sus 5 componentes: Registro de Regulaciones, Registro de trámites y servicios, Expediente (digital) de trámites, Protesta Ciudadana y el Registro de inspecciones (que incluye el correspondiente padrón de inspectores y verificadores); y,
2. Los Programas de Mejora Regulatoria, instrumentos de planeación ya son utilizados por los gobiernos municipales pues al menos tienen, por ley, que emitir su plan de desarrollo para su periodo. Por lo que confeccionar un programa especial en materia de Mejora Regulatoria esta al alcance de los Ayuntamientos y la Administración Pública Municipal.

Sin embargo, está última herramienta como está conceptualizada y enfocada en la Ley General es con la óptica de la Administración Pública Federal, que no es un esquema óptimo -por decir lo menos- para el ámbito municipal. Lo recomendable es, primero que nada, construir un Programa Municipal de Mejora Regulatoria con el alcance de toda la administración pública municipal y el ayuntamiento. Los programas que mandata la Ley General son particulares por cada dependencia y entidad, estos se encuentran solo al alcance de los municipios con una estructura gubernamental de gran tamaño y, aun así, no tendrán el mismo impacto si antes no existe un plan en mejora regulatoria para el municipio en general.

Motivo de otro análisis sería la consulta pública los programas. Desde mi perspectiva, la consulta de los programas de Mejora Regulatoria resulta un exceso de la Ley General, más aún para el ámbito municipal. Sería interesante conocer la estadística de la CONAMER[2] sobre cuántas aportaciones de la sociedad se reciben en la consulta de los programas de Mejora Regulatoria federales.

Herramientas de la Ley General que debieron tropicalizarse para lo municipal

En este apartado se reflexiona sobre la problemática, falta de certeza y dudas que surgen en la implementación de la mayoría de las herramientas de la Ley General, pues como hemos venido comentando no se incluyó la visión del gobierno y administración municipales.

• Agenda Regulatoria

En el caso de los gobiernos municipales, la presentación de la agenda de planeación regulatoria a la autoridad de mejora regulatoria ¿de quién proviene? Depende de muchas interpretaciones.

Si se enfoca como los sujetos obligados a las y los titulares de las dependencias y entidades, serán estos quienes deberán preparar la Agenda y presentarla ante la autoridad municipal de mejora regulatoria. Si se tiene como sujeto obligado al Ayuntamiento, la elaboración y presentación tendría que ser entre los propios ediles (tal vez el Síndico al ser representante legal del órgano colegiado) o por acuerdo del propio cabildo hacerlo a través del Secretario del Ayuntamiento. Evidentemente en este segundo supuesto, se percibe como muy difícil o imposible, que la autoridad emita observaciones a los integrantes del ayuntamiento.

Independientemente de la falta de certeza anterior, la temporalidad de formular dos veces al año (mayo y noviembre) agendas para el semestre inmediato posterior como mandata la Ley General, no es funcional ni eficaz para el ámbito municipal; dado que los ayuntamientos trabajan todo el año para aprobar o no regulaciones, y planean su agenda reglamentaria para todo el año.

En este sentido, con base en mi experiencia municipalista y a fin de hacer más eficaz la elaboración agenda regulatoria municipal, recomiendo sea solo una vez al año (por ejemplo, en noviembre) y se programe para el siguiente año calendario o fiscal. Motivo de otro análisis tendría que ver con la obligación de atender las aportaciones o propuestas de la sociedad recibidas mediante la consulta pública de la Agenda Regulatoria.

• Análisis de Impacto Regulatorio ex ante (AIR ex ante)

En el caso de los gobiernos municipales, comenzaré mencionando que, conforme a su marco legal, las iniciativas para crear, modificar o eliminar cualquier tipo de regulación deben provenir de un integrante del Ayuntamiento. La duda o falta de certeza es, que independientemente de quien “arrastre el lápiz” para preparar la propuesta regulatoria (que muchas veces son los propios funcionarios de la administración pública municipal), será un edil quien la turne o presente ante el ayuntamiento.

En este orden de ideas, en el marco de la Ley General, la obligatoriedad de elaborar y presentar un Análisis de impacto regulatorio (AIR) a la autoridad municipal de mejora regulatoria, puede interpretarse que corresponde a los propios ediles; lo cual, es poco probable esperar que los ediles, en la práctica, siempre presenten ante la autoridad de mejora regulatoria los proyectos regulatorios junto con el AIR correspondiente, para su dictaminación. Evidentemente, el pleno del ayuntamiento, por la atribución legal de los propios ediles, no podrá condicionar a la presentación del AIR elaborada y su dictamen por la autoridad municipal de mejora regulatoria (fundamentando en la Ley General) el dar entrada a cualquier iniciativa turnada o presentada por alguno de sus integrantes.

Si la interpretación, en cualquier gobierno municipal, es que los sujetos obligados son las y los titulares de la administración pública, entonces se podría transitar de manera más asequible e incluso eficiente, en los procesos y plazos de justificación regulatoria del anteproyecto (presentación, análisis y dictamen del AIR por la Autoridad de Mejora Regulatoria). Sin embargo, ulteriormente, vendrá un dilema jurídico: aunque su titular logre que sean presentados por un edil, el cuestionamiento será cómo proceder, en los casos que la propuesta regulatoria sufra modificaciones derivadas del análisis y deliberación en la o las comisiones del Ayuntamiento, o incluso en el pleno del cabildo; en este supuesto la duda que no es menor ¿se deberá regresar al sujeto obligado para elaborar una nueva AIR y realizar nuevamente los procesos ante la Autoridad de Mejora Regulatoria?.

Motivo de otro análisis tendría que ver con la obligación de atender las aportaciones o propuestas de la sociedad recibidas mediante la consulta pública del AIR y la propuesta regulatoria per se. Sin embargo, la misma es deseable para perfeccionar las propuestas regulatorias y escuchar la voz de la ciudadanía por parte de los ayuntamientos.  Ésta es la consulta más importante y trascendente de todas las que mandata la Ley General. En términos generales todo lo expresado en los párrafos anteriores para esta herramienta, son pertinentes y aplica también para el Análisis de Impacto Regulatoria Ex post.

Cierro mi referencia a las herramientas, mencionando que a mi parecer fue una omisión grave en la Ley General no incluir a los Programas específicos de Simplificación y Mejora Regulatoria en el propio articulado y con mayor detalle, pues son algunas de estas herramientas muy valiosas para las administraciones municipales, principalmente me refiero a los de Sistema de Apertura Rápida de Empresas, Ventanilla Única de Construcción simplificad (VECS) y medición de cargas administrativas de trámites y servicios (SIMPLIFICA). El haberlos citado únicamente en un transitorio como un simple listado, ha provocado que muchas de las leyes locales en la materia en las entidades federativas, no los hagan explícitamente obligatorios, en este caso por el enfoque de este artículo, a los gobiernos municipales.

Concluyendo y la recomendación experta a los gobiernos municipales

Como resultado de este análisis y reflexiones, me atrevo a creer que quienes intervinieron en preparar la iniciativa del Presidente Peña (que después del proceso legislativo, es la Ley General vigente), no tomaron en cuenta las particularidades del marco jurídico de gobierno en el municipio mexicano. La Ley General, además de tratar con el mismo “rasero” a los gobiernos de los tres órdenes de gobierno no incorporó en su contenido, consideraciones sobre la realidad del diseño institucional y administrativo del gobierno municipal.

Sus imprecisiones, por omisiones y errores, al no tomar en cuenta lo municipal, han complicado y siguen complicando a los Ayuntamientos, la observancia de la Ley General, dificultando entre otras cosas, la implementación de las herramientas de mejora regulatoria.

Mientras los gobiernos municipales la instrumentan de manera casuística, para fines prácticos, los que sí están participando de manera valiente en el Indicador Subnacional del Observatorio Nacional de Mejora Regulatoria, son ya objeto del rigor de la evaluación anual de los pilares y criterios medidos por esta instancia ciudadana derivada de la multicitada Ley.

Para concluir y como marco para proporcionar la solución recomendada, permítame primero citar el artículo 115 constitucional fracción II: “Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las  leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los  Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y  disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus  respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública  municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios  públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y  vecinal”. Lo que, en el marco de su autonomía reglamentaria, faculta a los Ayuntamientos a regular en la materia de Mejora Regulatoria sin limitación o restricción alguna más allá de las que establezca la ley en materia municipal correspondiente a su entidad federativa.

Como aprecia amable lector, afortunadamente la solución “está en casa”, es el propio Ayuntamiento quien puede “enmendar la plana” a los legisladores federales, a través de emitir un Reglamento de Mejora Regulatoria que atienda y transforme los errores de la Ley General en oportunidades para el gobierno municipal correspondiente. Sin embargo, para reglamentar con éxito, no recomiendo tomar como base el reglamento tipo de la CONAMER, el cual fue distribuido en su oportunidad entre las Autoridades estatales de Mejora Regulatoria, puesto que no atiende las inconsistencias y área de oportunidad que expuse previamente.

Existe un camino correcto, desarrollar un reglamento municipal a la medida, como muestra comparto el caso de éxito que, como director en la materia, confeccionamos para el municipio de Irapuato, en el estado de Guanajuato (el archivo puede consultarse en este repositorio estatal https://normatividadestatalymunicipal.guanajuato.gob.mx/reglamentacion.php,).

Otro caso de éxito, en el cual recientemente tuve la oportunidad de participar como asesor, es el nuevo Reglamento de Mejora Regulatoria del Municipio de Uriangato, Guanajuato —publicado el pasado 22 de marzo en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato—. En este Reglamento logramos construir una regulación de vanguardia, incorporando las mejores prácticas y un ejercicio participativo con actores clave del Ayuntamiento y de la Administración Municipal.

SI algún gobierno municipal quisiera más información sobre un Reglamento que de solución a reto planteado, una solución óptima está a su alcance; por favor escríbame al correo lpesquera@hotmail.com.

[1]Comisión Federal de Mejora Regulatoria.

[2]Comisión Nacional de Mejora Regulatoria

NOTA: Este artículo refleja las opiniones personales del autor. En Mejores Gobiernos estamos comprometidos con la discusión y difusión de ideas desde diversos enfoques.