Escrito por Fabiola Perales, Doctora en Políticas Públicas, especializada en Mejora Regulatoria
fabiola.perales@mejoresgobiernos.org
Artículo publicado originalmente en la Revista Agenda Ambiental Legislativa 2025 de la República Argentina. Círculo de Políticas Ambientales. El número de la revista se encuentra disponible para descarga de libre acceso en el siguiente enlace: https://circulodepoliticasambientales.org/agenda-ambiental-legislativa-2025/
I. Introducción
Este artículo es un ensayo corto que busca abordar los aspectos básicos del Análisis de Impacto Regulatorio (AIR) como una herramienta para el diseño eficaz de las políticas regulatorias. El texto busca abrir una conversación sobre la importancia de la implementación de la herramienta en vísperas del proceso de acceso de Argentina a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), así como para los múltiples trabajos que las instituciones de ese país deberán llevar a cabo para pasar el examen de política regulatoria de esa organización.
El texto está organizado en tres apartados; el primero discute brevemente los antecedentes del AIR y su concepto; el segundo aborda la importancia de la herramienta en el diseño de las políticas regulatorias; y el tercero describe los elementos constitutivos del AIR y cómo funciona dentro del Sistema de Revisión de Regulaciones (en adelante Sistema AIR).
II. ¿Qué es el AIR?
El análisis de impacto regulatorio (en adelante AIR), también conocido como evaluación de impacto regulatorio (EIR), es una herramienta que se ha institucionalizado en los países de la OCDE, como un mecanismo para realizar el análisis y la formulación de las políticas regulatorias (Turnpenny et al., 2015, p. 16) y con el fin de mejorar el diseño de las políticas antes de adoptar una solución específica (Jacobs, 2024, p. 3).
El AIR tiene su origen en la década de los 80s, por un lado, en Estados Unidos, las quejas de las empresas por los altos costos de la regulación, y por otro lado, en Reino Unido, la reforma del Estado para la desregulación de algunos sectores económicos, dieron origen a cambios en los procesos administrativos para la elaboración y emisión de regulaciones, introduciendo análisis específicos que permitieran evaluar la conveniencia de elegir ciertos modelos regulatorios respecto de otros (Auby & Perroud, 2013, pp. 40-45). En Estados Unidos el gobierno buscó conocer el costo-beneficio (para toda la sociedad) de las regulaciones a implementar, mientras que en el Reino Unido buscaban conocer el impacto en las empresas respecto del cumplimiento de las nuevas regulaciones (pp. 40-45).
A finales de la década de los 90’s, Reino Unido promovió la iniciativa de “legislar mejor”, en donde se introdujo el AIR en la forma en la que lo conocemos hoy en día. De la misma manera, en 1995, la OCDE elaboró la Recomendación sobre la Mejora de la Calidad de la Regulación Gubernamental (Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regulation), con el objetivo de “garantizar que la regulación alcance sus objetivos con eficacia y eficiencia” y “promover el análisis costo- beneficio de las propuestas regulatorias y de las alternativas viables para justificar la acción gubernamental” (OECD, 2009, p. 12).
En las siguientes décadas los países OCDE, principalmente, se han concentrado en la implementación y consolidación de sus Sistemas de Revisión Regulatoria o sistemas AIR, con el objetivo de “legislar mejor”, haciendo uso del AIR como la herramienta principal para la formulación de las políticas regulatorias, y como una manera de ajustar el debate sobre la desregulación hacia formas inteligentes y eficaces de regulación -esto último principalmente en Reino Unido- (Auby & Perroud, 2013, p. 39).
El AIR, y las demás herramientas que conforman la política de legislar mejor, o como se le conoce en México, la Política de Mejora Regulatoria, tiene entre otros objetivos: mejorar la calidad de las regulaciones, asegurar que la regulación genere beneficios superiores a los costos, y el máximo beneficio para la sociedad, reducir los costos de las regulaciones para mejorar la competitividad de las industrias, reducir las cargas administrativas impuestas por los trámites gubernamentales, y en general, mejorar la gobernanza regulatoria, a través de la inclusión de herramientas como la consulta pública, la transparencia regulatoria, la mejora de las capacidades de los reguladores y el seguimiento, monitoreo y evaluación de las regulaciones (Turnpenny et al., 2015, p. 195).
En nuestros días, el AIR debe entenderse tanto como un método de análisis como una herramienta o documento de apoyo a la toma de decisiones y como un proceso de decisión para informar sobre la conveniencia y la forma de regular un determinado asunto y alcanzar ciertos objetivos de política pública (OECD, 2009, p. 12; Dunlop & Radaelli, 2016).
- Como un método de análisis, el AIR está integrado por elementos para estudiar sistemáticamente las medidas regulatorias, basados en evidencia.
- Como herramienta, el AIR es un documento o reporte público emitido por los reguladores con el fin de examinar los efectos de las regulaciones y la eficacia para alcanzar los objetivos de política planteados (OECD, 2009).
- Como proceso de toma de decisiones, el AIR forma parte integral del proceso de revisión de las regulaciones previo a que sea emitida la regulación y tiene como fin el comunicar y transparentar previamente información sobre los objetivos y los efectos previstos de la medida a través de su consulta y discusión pública (OECD, 2009).
El AIR entonces es un método de análisis que es presentado a través de un reporte, el cual busca exponer de forma sistemática y basada en evidencia las razones de qué, a quién, cómo y por qué regular determinado asunto de interés público. El AIR puede ser utilizado por regulaciones primarias, como leyes o decretos emitidos por las legislaturas, o bien para regulaciones secundarias o actos administrativos de carácter general emitidos por instituciones del Poder Ejecutivo.
El AIR no es sinónimo ni es equivalente al Análisis Costo-Beneficio (ACB). El AIR es una herramienta más integral que busca que los reguladores (sean estos legisladores o instituciones del poder ejecutivo) rindan cuentas respecto de sus decisiones regulatorias. El ACB es un método para evaluar los impactos de una medida regulatoria (o no regulatoria), obteniendo en términos monetarios el beneficio neto social de esta. El ACB suele ser parte del AIR, como un elemento más de este, pero no como sinónimo.
III. ¿Por qué es importante?
El AIR es importante porque opera como un instrumento que pretende establecer un método claro, homogéneo y sistemático para formular políticas públicas y, de manera particular, políticas regulatorias coherentes y apegadas al interés público.
Auby & Perroud (2013) consideran que el AIR muestra un nuevo camino para evaluar el interés público, no como una decisión exclusiva y unilateral de las Administraciones Públicas o de las legislaturas, sino más bien como un mecanismo en el que, el interés público tiene que construirse y justificarse a la luz de la ponderación y el equilibrio entre costos y beneficios de las medidas regulatorias, y de los valores sociales encontrados entre los grupos de interés. El AIR internaliza las preocupaciones de los ciudadanos y el impacto de las decisiones públicas en ellos y busca un resultado que represente beneficios para toda la sociedad y no sólo para unos cuantos, lo que, en teoría, se considera que representa el interés público.
En Política Regulatoria se reconoce que los tomadores de decisiones pueden ser capturados por intereses particulares opuestos al interés público, lo que puede llevar a éstos diseñen leyes o instrumentos normativos ad hoc a los intereses de particulares, si no se cuentan con controles que permitan observar la objetividad de la medida y transparentar los costos y beneficios de esta.
Por otra parte, la OCDE (2009) ha señalado que el AIR es importante porque permite dar coherencia a la elaboración de las políticas públicas. Esto es, una regulación coherente exige que los tomadores de decisiones cuenten no sólo con información suficiente sobre los costos y beneficios de las medidas que se desean implementar, así como de los efectos esperados en el ámbito que se regula, sino también con aquellos efectos no deseados para otros ámbitos de política.
Un planteamiento coherente de una medida regulatoria y su AIR debería entonces prever e identificar los posibles efectos no deseados en otros ámbitos de política. Por ejemplo, los efectos no deseados de una medida regulatoria agrícola en las políticas de cambio climático o de conservación del suelo. La claridad de los efectos negativos de una política sobre los objetivos de otra es una tarea relevante que, en muchas ocasiones, ha sido poco explorada por los países que han adoptado el AIR.
A pesar de las razones por las que se considera relevante la adopción e implementación del AIR y el sistema de revisión de regulaciones o sistema AIR, siempre han existido voces en contra del uso del AIR por considerar que ralentiza la elaboración y emisión de regulaciones primarias y/o secundarias (Auby & Perroud, 2013, p. 43). Además del hecho de que el AIR no está exento de fallas en su implementación ni de fallas en la integración y diseño del Sistema AIR (Jacobs, 2024). No obstante, la OCDE y los países OCDE, de manera particular los países de la Unión Europea, continúan estudiando la mejora del AIR y su sistema.
IV. ¿En qué consiste el AIR ?
En el modelo de buenas prácticas regulatorias, la OCDE ha identificado seis elementos básicos del AIR como método. Estos elementos deben ser analizados o estudiados de manera sistemática respecto de los asuntos regulatorios de interés. Enseguida se enlistan y se describe cada uno de los elementos.
Identificación del Problema.
En este apartado el legislador, regulador o área regulatoria debe establecer claramente el problema público que busca resolver. Siempre es conveniente señalar el contexto en el que se desarrolla el problema, su alcance y magnitud, y de ser posible, la naturaleza del problema, es decir, si el problema tiene su origen en fallas de mercado, en fallas de gobierno o si el Estado busca gestionar algún riesgo para la sociedad, por ejemplo, riesgos a los consumidores, riesgo en materia económica, o riesgos a la salud humana, animal o vegetal del país.
Establecimiento de los objetivos de intervención.
La idea de este elemento es establecer los objetivos de intervención con base en las atribuciones o mandatos legales del legislador o regulador, de tal manera que se asegure que se cuentan con las atribuciones para regular el problema y que se asegure que no es un problema que el mercado deba resolver, sino que es un problema en donde el Estado requiere intervenir.
Los objetivos de intervención deben ser SMART, por sus siglas en inglés: Specific (Específicos), Measurable (Medibles), Achievable (Logrables), Realistic and relevant (Realistas y relevantes) y Time-dependent (Específicos en tiempo). Esto es, los objetivos que el Estado se establezca para intervenir un problema deben plantearse de manera específica, con criterios concretos para medir el avance en un tiempo determinado, deben estar relacionados con las capacidades del Estado para hacerlos realidad y ser relevantes para impactar el problema público que se busca intervenir.
Alternativas de solución.
En este elemento, se deben identificar y analizar las opciones que se podrían tener para intervenir el problema y con las que se podrían alcanzar los objetivos previstos. Estas alternativas pueden ser tanto regulatorias como no regulatorias y se identifican en un continuo que va desde: el escenario base o cero, que significa no intervenir -y el cual permite prever el crecimiento el problema si el gobierno decide no hacer nada-, seguido de acciones que no requieren emitir regulaciones (alternativas no regulatorias), como las campañas de comunicación, el uso de instrumentos de economía del comportamiento (como los nudges), y la autoregulación, pasando por esquemas mixtos como la coregulación y los mecanismos de mercado (como impuestos y subsidios), hasta llegar a la regulación explícita que puede tomar la forma de regulación de desempeño, o regulación de comando y control.
Evaluación de los impactos de las alternativas.
En este apartado se deben identificar y cuantificar los impactos positivos y negativos de las alternativas de intervención que previamente se hayan estudiado. El estándar para la evaluación de los impactos ha sido el Análisis Costo-Beneficio (ACB). La regla de decisión del ACB es que se debe elegir aquella alternativa que presente beneficios superiores a los costos y el máximo beneficio para la sociedad.
Asimismo, en caso de que los gobiernos no cuenten con datos suficientes para generar un ACB, entonces pueden optar por medir los impactos usando otros métodos de evaluación, como el Análisis Costo-Efectividad, el Análisis Multicriterio, el Análisis de Punto de Equilibrio, o bien indicadores de rentabilidad, como el costo anual equivalente, la tasa interna de retorno, o la tasa de rendimiento inmediata (Apec-Cofemer, 2014).
Adicionalmente, algunos países realizan la evaluación de los impactos específicos, a través del análisis de cargas administrativas de los trámites gubernamentales que se encuentran inmersos en las propuestas regulatorias, análisis de los impactos en la competencia económica, análisis de riesgos o análisis de los impactos medioambientales, entre otros. La evaluación de los impactos en la AIR se realiza de acuerdo con los intereses y prioridades que tenga cada país. En esta fase, los legisladores o reguladores deben decidir y elegir cuál es la mejor alternativa de intervención y por qué se considera ello.
Estrategias de monitoreo e inspección para el cumplimiento y estrategias de evaluación de la propuesta seleccionada.
Una vez que se ha elegido la mejor alternativa, se deben proyectar y prever las medidas a través de las cuales se buscará dar seguimiento al cumplimiento de la regulación (o alternativa elegida). Estas estrategias pueden ser mecanismos de monitoreo, como la entrega periódica de reportes, o bien la aplicación de inspecciones por parte de la autoridad a los regulados.
El cumplimiento de la medida seleccionada, principalmente, las de tipo regulatorio, es relevante, ya que ésta sólo tendrá el impacto esperado si se cumple. En este sentido, si el Estado no cuenta con mecanismos para verificar su cumplimiento, entonces, difícilmente se lograrán los objetivos de intervención previstos y, por ende, difícilmente se podrá resolver el problema público planteado. El riesgo de incumplimiento y sus posibles causas deben ser valorados previamente por los legisladores o reguladores, para que desde un inicio se tomen las medidas necesarias para evitar o mitigar el incumplimiento regulatorio.
Por otra parte, la previsión de las estrategias y tiempos de evaluación de la medida elegida (regulatoria o no regulatoria) permitirá establecer de manera anticipada los indicadores con los cuales se medirá la eficacia de la intervención en el mediano y largo plazo. El seguimiento de estos indicadores es útil para medir los resultados (outcomes) de la intervención elegida (regulatoria o no regulatoria) y establecer si tuvo éxito o si ésta fracasó, información que retroalimentaría el ciclo regulatorio y señalizaría la pertinencia de realizar ajustes a la medida.
Pensar de manera ex ante cómo dar seguimiento al cumplimiento de las regulaciones y a los indicadores que nos permitirán evaluar el desempeño de estas es una tarea muy valiosa para asegurar que las regulaciones sean eficaces.
Consulta Pública
La consulta pública permite socializar el AIR y la propuesta de intervención (regulatoria o no regulatoria). Asimismo, permite obtener información y retroalimentación de la propuesta y de su AIR a través de los comentarios de los grupos de interés. Al mismo tiempo que es útil en caso de realizar ajustes a la propuesta y/o al AIR derivado de las aportaciones de los grupos de interés.
Los legisladores, reguladores o áreas reguladoras pueden hacer uso de la consulta pública en cualquiera de las etapas del AIR, por ejemplo, en la definición del problema y objetivos, para la identificación de alternativas y la evaluación de sus impactos, o bien cuando ya se tiene un borrador completo tanto del AIR como de la propuesta regulatoria. Existen múltiples esquemas de consulta pública que pueden ser utilizados para escuchar a los regulados, teniendo siempre el cuidado de no ser capturados por éstos.
V. ¿Cómo funciona el Sistema de revisión de regulaciones o Sistema AIR?
El AIR no se aplica en un vacío institucional, más bien forma parte integral de un esquema de gobernanza regulatoria que pone en marcha un sistema para revisar las regulaciones previo a que estas sean emitidas, con el fin de “legislar mejor”, y asegurar su calidad en términos de eficacia, eficiencia, priorización del interés público y coherencia en las políticas públicas.
El sistema de revisión de regulaciones o Sistema AIR es diseñado por cada país de acuerdo con sus propios intereses, contexto y capacidades. De hecho, no existe un modelo único y eficaz del sistema AIR, más bien se han personalizado y adaptado los sistemas AIR a la realidad administrativa y política de cada país (Jacobs, 2024).
Los Sistemas AIR consideran entre otros aspectos al menos cuatro elementos: (1) el diseño del AIR; (2) los criterios o umbrales para definir las disposiciones administrativas o materias de política pública que estarían obligadas a elaborar un AIR; (3) la creación de un órgano supervisor de las áreas reguladoras (oversight body) que dictamine las AIRs y revise las propuestas regulatorias, y (4) la aplicación de una consulta pública formal durante el proceso de revisión de las regulaciones, a fin de considerar los puntos de vista de los afectados e interesados y de ser oportuno, procurar que se realicen ajustes de mejora al texto legal que se busca emitir derivado de la consulta pública.
Argentina, como todos los países OCDE en su proceso de acceso, deberá establecer compromisos en torno a la adopción de las herramientas de mejora regulatoria, entre ellas el AIR. Empezar a generar una cultura de entendimiento sobre los principios básicos del AIR es un buen paso para adentrarse en el proceso de acceso y para que la academia y la sociedad civil se hagan presentes en el diseño de su AIR y de su sistema AIR.
Referencias
Apec-Cofemer (2014). Guía para Evaluar el Impacto de las regulaciones. Vol. 1, Métodos y metodologías. México: Comisión Federal de Mejora Regulatoria.
Auby, J. B., & Perroud, T. (Eds.). (2013). Introducción (pp. 13-66). En Auby, J. B., & Perroud, T. (Eds.). (2013). La evaluación del impacto regulatorio (Vol. 6). Global Law Press.
Dunlop, C. A., & Radaelli, C. M. (2016). The politics and economics of regulatory impact assessment. In Handbook of regulatory impact assessment (pp. 3-18). Edward Elgar Publishing.
Jacobs, S. (2024). Handbook on Designing and Implementing RIA Systems. United Kingdom: The Commonwealth Secretariat.
OECD (2009), Regulatory Impact Analysis: A Tool for Policy Coherence, OECD Reviews of Regulatory Reform, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264067110-en.
Turnpenny, J. R., Jordan, A., Benson, D. & Rayner, T. (2015) “The tools of policy formulation: an Introduction (pp. 3-29). In Jordan, A., & Turnpenny, J. R. (2015). The tools of policy formulation. Actors, Capacities, Venues, and Effects. https://doi.org/10.4337/9781783477043
Imagen proviene de la portada de la Revista Agenda Ambiental Legislativa 2025 de la República Argentina. Círculo de Políticas Ambientales. https://circulodepoliticasambientales.org/agenda-ambiental-legislativa-2025/
Como citar este texto:
Perales, F. (2025). El ABC del Análisis de Impacto Regulatorio. Blog Mejores Gobiernos.