Escrito por Fabiola Perales, Doctora en Políticas Públicas, especializada en Mejora Regulatoria
fabiola.perales@mejoresgobiernos.org
La nueva Administración Federal mexicana (2024-2030) anunció recientemente una reforma a la Ley General de Mejora Regulatoria, la cual busca cambiar el nombre a la ley y focalizar el tema hacia la digitalización y la simplificación administrativa. No obstante, existen preocupaciones que, de materializarse la reforma, sin tener claros los términos y sin realizar las discusiones pertinentes previo a su aprobación, es posible que éstas tengan efectos negativos en el Estado de Derecho. Ante este escenario este artículo busca exponer de forma sencilla la importancia del Estado de Derecho, lo que es y lo que no es; así como lo que es la Política de Mejora Regulatoria y su vínculo con el Estado de Derecho. Si bien, el contexto en el que se presenta este texto es el mexicano, la información que se discute es aplicable a cualquier país.
I. El Estado Derecho: su importancia, qué es, qué no es
El Estado Derecho es uno de los estadios más importantes de las sociedades democráticas porque garantiza la previsibilidad y regularidad de la actuación de la autoridad pública. El Estado de Derecho coloca límites al poder estatal, esto es, que los funcionarios y servidores públicos no puedan actuar por intereses personales, debiendo ceñirse al interés público, establecido en el marco jurídico vigente (leyes y normas).
Hay que recordar que, en la constitución, en las leyes y en los actos administrativos de carácter general (por ejemplo, reglamentos de Ley, acuerdos, lineamientos, bases, metodologías, etc.) se otorgan las garantías individuales de los ciudadanos (derechos fundamentales: económicos, políticos, sociales y culturales) y se establecen los mecanismos para mantener el orden social y los procedimientos para el cumplimiento de esos derechos, entre otros aspectos.
Lo anterior, permite a los particulares organizar y regular su conducta en la sociedad; pues el comportamiento del gobierno o de cualquier autoridad (incluyendo servidores públicos, diputados, senadores, las autoridades del poder judicial, etc.) se reconoce alineado a lo establecido en los ordenamientos jurídicos vigentes, haciendo previsible y predictible su actuación.
Un Estado de Derecho fuerte o sólido es aquel en donde la discrepancia entre lo escrito en los ordenamientos jurídicos y la actuación real del Estado es nula o mínima (Sunstein, 2023). Por el contrario, un Estado de Derecho débil es aquel en donde la ley dice una cosa y la forma en la que actúa el gobierno o la autoridad en la realidad, difieren ampliamente: la Ley es letra muerta.
En este sentido, de forma simple, podríamos entender como Estado de Derecho, el grado en el que se cumplen (compliance) y se hacen cumplir las normas (enforcement) de un país, bajo los principios del derecho. En palabras amplias, el Estado de Derecho es el grado en que las instituciones públicas y la sociedad en general dan cumplimiento a las reglas que les aplican, y en el cual las instituciones públicas hacen cumplir sus leyes y reglas administrativas, enmarcados en principios como la legalidad, la transparencia, la igualdad, la no retroactividad de la ley, la presunción de inocencia, la justicia pronta, expedita, independiente e imparcial, la primacía de ley, la separación de poderes, y el control de la legalidad y constitucionalidad (INE, IIJ-UNAM, 2020; MCV, s/f).
El Estado Derecho no es el marco jurídico en sí mismo, no es el contenido per se de las leyes. El contenido puede cambiar a lo largo de los años, de acuerdo con la evolución del pensamiento, de la tecnología, la evolución de las sociedades y de los valores públicos impulsados por quienes gobiernan. Más bien, el Estado de Derecho, es el dar cumplimiento a ese conjunto de reglas que la sociedad se ha impuesto, a través de los mecanismos que ha establecido para ello. Es decir, el Estado de Derecho alude, por un lado, a dar cumplimiento al contenido mismo de las normas y, por otro, a dar cumplimiento a los procedimientos o formas en las que nos hemos impuesto crear, modificar o eliminar esas normas sea a nivel constitucional o a nivel administrativo.
II. La Política de Mejora Regulatoria y su vínculo con el Estado de Derecho
La Política de Mejora Regulatoria es definida como “el conjunto de principios, normas, procedimientos e instituciones introducidos por los gobiernos, con el propósito expreso de desarrollar, administrar y revisar las regulaciones” (OECD, 2021). En otras palabras, la Política de Mejora Regulatoria son las reglas del juego que se colocan a sí mismos los gobiernos, como una autodisciplina, para elaborar, modificar, eliminar, monitorear y evaluar el cumplimiento de las normas o regulaciones y el logro de sus objetivos.
La Política de Mejora Regulatoria puede ser aplicada tanto a leyes primarias como leyes secundarias (actos administrativos de carácter general). En México, la completitud de las herramientas de la Política de Mejora Regulatoria aplica de forma obligatoria sólo al Poder Ejecutivo en sus tres niveles: federal, estatal y municipal. Dejando fuera, de esta obligatoriedad, al Poder Judicial y al Poder Legislativo. Así, en México, sólo aplica de forma sistemática la Mejora Regulatoria a la regulación secundaria.
La Política de Mejora Regulatoria pone en el centro de las decisiones del gobierno a los ciudadanos y empresas. Le interesa salvaguardar el interés público, reducir la discrecionalidad de los servidores públicos en la aplicación de las regulaciones, y reducir los costos de interacción de los ciudadanos (incluyendo empresas) con sus gobiernos, a través del desarrollo de normas efectivas, de calidad, bien estructuradas y redactadas que garanticen el cumplimiento de éstas.
La Política de Mejora Regulatoria cuenta con un inventario amplio de herramientas de Política (ver figura), mismas que buscan obligarnos a estudiar y debatir socialmente cuál es el mejor esquema regulatorio en una política determinada, cuál es la teoría causal y la teoría de cambio que hay detrás de los esquemas regulatorios propuestos; cuáles son los costos y beneficios de adoptar esos esquemas. Además de identificar, cuáles son los trámites gubernamentales más costosos y engorrosos para la sociedad a fin de simplificarlos y, en su caso, digitalizarlos. Darnos un tiempo para discutir, pensar y repensar los esquemas regulatorios, previo a que se emita la regulación, nos permite, además, adelantar el diseño de otras fases del ciclo regulatorio, tales como, el monitoreo, la inspección y la evaluación.
La Política de Mejora Regulatoria conlleva escuchar a todos los actores que interactúan dentro de un campo de política, para diseñar una propuesta regulatoria ad hoc al país, al sector, a la época, al perfil de los regulados, y a las capacidades del Estado; todo con el objetivo final de que las regulaciones sean cumplidas y la autoridad regulatoria cuente con las herramientas suficientes para hacerlas cumplir: previendo fallas de la regulación, fraudes de los ciudadanos/empresas, o posibles afectaciones no deseadas.
La mejora regulatoria apuesta al fortalecimiento de la gobernanza del ecosistema de elaboración de normas, buscando que la Autoridad Regulatoria tome en consideración las preocupaciones de los regulados o afectados, sea modificando los proyectos regulatorios, o en su caso, otorgando las justificaciones pertinentes respecto de su actuar.
De esta forma, se reconoce entonces que la lógica de la Política de Mejora Regulatoria es que, los gobiernos:
- Sean abiertos al diálogo, pero no sumisos a los intereses de grupo; se debe evitar la captura regulatoria que siempre corre en detrimento del interés público;
- Sean proactivos al regular, desregular y simplificar, pero no autoritarios; la ayuda de quienes viven la regulación diariamente (los ciudadanos, las empresas) es indispensable para hacer las mejoras;
- Desarrollen procedimientos administrativos de fácil acceso, pero no complacientes con unos cuantos grupos cercanos al poder, excluyendo a muchos otros ciudadanos que debieran tener acceso a ellos.
La Mejora Regulatoria consiste en acercar el gobierno a la gente desde diversas herramientas y perspectivas. Tiene claro que, si las regulaciones no se cumplen, entonces los objetivos previstos en las mismas tampoco se cumplirán, lo que termina afectando a los ciudadanos. Por ejemplo, si las normas oficiales mexicanas (NOMs) están mal diseñadas o capturadas por grupos de interés, entonces podrían no cumplirse y con ello no garantizarse la seguridad de las personas. Si los trámites de acceso a los programas sociales, a créditos de vivienda social o a servicios de salud, tienen requisitos innecesariamente excesivos, engorrosos o modos de presentación inadecuados, entonces el Estado no podría garantizar el acceso a sus derechos sociales.
Por otra parte, las afectaciones a las empresas también son de consideración si no logramos diseñar normas de calidad que faciliten su cumplimiento. Por ejemplo, si las reglas no se cumplen, no son estables en el tiempo y están a contentillo del servidor público en turno, entonces las empresas (de cualquier tamaño) podrían decidir no continuar en operaciones, lo que a su vez redunda en un menor crecimiento económico y menores opciones de bienes y servicios para los ciudadanos. Si los servidores públicos cuentan con una amplia discrecionalidad para implementar reglas y protocolos de inspección y verificación, por diseños regulatorios incompletos o erróneos, entonces se deja la puerta abierta a injusticias, favoritismos y a interacciones corruptas.
El vínculo directo de la Mejora Regulatoria con el Estado de Derecho es lograr el cumplimiento de las regulaciones. Para ello, adicionalmente, la Mejora Regulatoria actúa de manera propositiva y preventiva obligando a los reguladores a establecer y repensar, el qué, el cómo y el porqué de los mecanismos de regulación a utilizar, por lo que, a diferencia del Estado de Derecho, la Mejora Regulatoria sí se involucra con el contenido de las regulaciones, de ahí que no sea inocuo el cambio de enfoque que se le busca dar a la política de Mejora Regulatoria en México, acotándola a trabajos de simplificación administrativa y digitalización.
III. ¿A dónde va México en materia de Mejora Regulatoria?
Para México, podría ser difícil ver el contrafactual de no contar con reglas de mejora regulatoria o con un órgano supervisor de la regulación, porque tenemos 24 años aplicando esta disciplina de forma sistemática. Genera preocupación e incertidumbre no tener información completa sobre los cambios a la Ley General de Mejora Regulatoria, y cómo quedarán las reglas del juego para emitir regulaciones secundarias en México, lo que poco tiene que ver con simplificación administrativa y digitalización.
De concretarse la reforma a la Ley bajo el supuesto de eliminar o reducir considerablemente el uso de las otras herramientas de mejora regulatoria (como el AIR, la consulta pública y la transparencia regulatoria), entonces estaríamos en un escenario en donde es posible que dejemos de analizar de manera ex ante y ex post la efectividad de las propuestas regulatorias. Ampliando el margen de discrecionalidad de los reguladores, dejando pasar esquemas o acciones regulatorias que por negligencia (incluso no intencional) podrían generar efectos no deseados que afectarían el bienestar social, o bien esquemas que no ayudarían a resolver las fallas de mercado o de gobierno; reduciendo al mismo tiempo, el diálogo, la autocrítica, y mejores diseños regulatorios, lo que a su vez podría afectar el nivel de cumplimiento de las regulaciones, y por ende el Estado de Derecho.
Para evitar incertidumbre o sobrehipotetizar la reforma, hago un llamado respetuoso al diálogo, a la concertación, y a la apertura de ideas en el desarrollo de la reforma. Ciudadanos de a pie, especialistas, academia, organismos internacionales, cámaras empresariales, think tanks, ONGs, el Consejo Nacional de Mejora Regulatoria y el Observatorio del mismo nombre, podemos aportar a esta nueva visión. México somos todos y en México cabemos todos.
Referencias
INE, IIJ-UNAM (2020). Faro Democrático. https://farodemocratico.ine.mx/estado-del-derecho/
México Como Vamos (s/f). Semáforo Económico: Estado de derecho | Percepción de seguridad pública. https://mexicocomovamos.mx/semaforo-nacional/estado-de-derecho/
OECD (2021). Recommendation of the Council for Agile Regulatory Governance to Harness Innovation, OECD/LEGAL/0464.
Sunstein, Cass R., The Rule of Law (March 30, 2023). Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=4405238 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.4405238
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Como citar este texto:
Perales, F. (2024). Estado de Derecho y Mejora Regulatoria. Blog Mejores Gobiernos, https://mejoresgobiernos.org/2024/10/30/estado-de-derech…jora-regulatoria/